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高级公务员胜任素质模型:国际经验

  一、发达国家高级公务员胜任素质模型的概况

  为了提高高级公务员的胜任能力,改进政府的组织效能,以美国和英国为代表的发达国家较早地开展了高级公务员胜任能力或者胜任资格的探索,澳大利亚、韩国等国家也紧随其后。

  美国高级公务员的核心资格(Executive Core Qualifications, ECQs)于1997年首度提出,联邦人事管理总署(The Office of Personnel Management,OPM)于2012年发布了最新的《高级公务员核心资格指南》(Guide To Senior Executive Service Qualifications),该指南吸纳了美国联邦知识管理局及其他机构中最优秀的组织心理学家、人力资源专家和高级主管的意见。根据指南规定,美国高级公务员的核心资格包括领导变革(Leading Change)、领导人员(Leading People)、结果驱动(Results Driven)、运营管理(Business Acumen)、建立联盟(Building Coalitions)五个维度22项,同时联邦政府还十分重视高级公务员的人际关系能力、沟通能力和公共服务动机等6项基础性胜任素质(Fundamental Competencies)。

  2012年7月,英国内政部发布了公务员胜任力框架(Civil Service Competency Framework),并于2015年6月进行了更新,用于公务员的招募、绩效管理和个人发展等决策。该胜任力模型适用于高级公务员和一般公务员,把诚实、正直、公正、客观等公务员价值观置于公务员胜任力框架的核心,包含确定方向(Setting Direction)、管理人员(Engaging People)和取得成果(Delivering Results)3个维度共计10项胜任力。在实践中,公务员是否具备某种胜任力一般通过其行为表现来判断,当其表现出有效行为(Effective Behaviors)时就可以判断其具备该项胜任力,而表现出无效的行为(Ineffective Behaviors)时则可以认定为不具备该项胜任力。

  1984年,澳大利亚出台了《公务员改革法案》(Public Service Reform Act 1984),正式建立了高级公务员制度。2001年澳大利亚发布了《高级公务员领导力框架》(Senior Executive Leadership Capability (SELC) Framework),为高级公务员的考核、晋升、领导力开发等活动进行统一指导。该框架包括五个维度:塑造战略性思维(Shapes strategic thinking)、完成任务(Achieves results)、建立积极的工作关系(Cultivates productive working relationships)、个人努力和自我完善(Exemplifies personal drive and integrity)以及高效沟通(Communicates with influence),每一个维度之下还有更为细化的要求。

  韩国于2006年7月1日起开始实施高级公务员团制度,将高级公务员作为一个特殊群体予以管理。高级公务员内部不分级别,而是根据能力或职位特征就任具体岗位。为了提高高级公务员的绩效水平,韩国也制定了针对高级公务员能力要素框架,主要包括三个维度六项能力,分别是思考能力(问题意识、战略思考)、业务能力(绩效导向、变革管理)和关系能力(顾客满意、协调整和)。

  二、发达国家高级公务员胜任素质模型的国际经验

  (一)建立规范系统的制度保障。

  在发布针对高级公务员行政核心资格的基础上,美国联邦人事管理局于2008年针对高级公务员的选拔试行了两种新的举措,即成果记录法(Accomplishment Record Method)和基于简历的选拔方法(Resume-based Method),而这两种方法都是在行政核心资格的基础上展开的。高级公务员的候选者需要在成绩记录或者简历中明确说明他们具备行政核心资格的某项素质能力。英国内阁办公室每年都要发布《高级公务员绩效管理指导手册》(Performance Management Arrangements for the Senior Civil Service),其中对于公务员胜任力框架的运用进行了说明。2015年2月英国正式发布了公务员领导力声明(Civil Service Leadership Statement),描述了公务员可以期望他们的各级领导者需要表现出的行为,对于高级公务员有效传达政府决策、实现公共价值和服务公众提出了挑战。2001年,澳大利亚的《高级公务员领导力框架》被确认为最合适的高级公务员选拔和开发工具。2004年,澳大利亚公共服务委员通过开发综合领导力体系(Integrated Leadership System,ILS)对原有的高级公务员领导力框架进行了扩展,这套新的领导力体系为支持澳大利亚公共服务的能力发展提供了统一的语言,旨在为确保高级公务员具备应对未来挑战的能力和行为提供有效保障。此外,为了满足高级公务员的发展需要,澳大利亚还成立了专门的领导和学习中心(Center for Leadership and Learning),通过提供各式的培训项目强化高级公务员的领导能力,帮助他们建立自信和改进绩效。

  (二)构建结果导向的内容体系。

  公务员绩效是个体行为和结果的统一体,会受到态度、能力、环境等诸多因素的影响。建立高级公务员胜任素质模型,其目的在于提高高级公务员的能力素质和完善政府绩效水平。美国、英国和澳大利亚的高级公务员胜任素质模型中都包含有结果驱动这一维度,显示出强烈的结果导向。其中,美国高级公务员胜任素质模型要求雇员具备通过科学知识、问题分析和风险应对等能力,以产出高质量的绩效结果。同时还规定在确定高级公务员绩效考核等级时,结果驱动这一关键要素的权重不得低于20%,其他要素的权重均不得高于结果驱动要素的权重。除坚持结果导向外,根据所呈现的素质模型内容,还可以发现西方发达国家高级公务员的胜任素质模型比较重视他们的领导能力、沟通能力和服务意识。如要求高级公务员具备战略性思维,能够总揽全局,深刻洞察组织目标与公众需求,通过制定长期战略创造公共价值;高级公务员应具备较好的沟通协调能力,通过建立联盟、互助协商和真诚沟通,对内明确组织发展目标和达成共识,对外了解利益相关者的目标需求,促进资源的合理利用。对于公务员来说,越来越重要的是利用基于价值的共同领导来帮助公民明确表达和满足其共同利益,而不是试图控制或掌握社会新的发展方向。国外的高级公务员胜任素质模型还明确了高级公务员应该坚持公众至上、服务公众的价值取向。如美国高级公务员胜任素质模型中指出高级公务员应具有客户服务能力,能预测并满足内外部客户的需求,提供高质量的产品和服务。同时在基础性胜任力中还要求高级公务员具有公共服务动机,乐于服务公众,行为符合公众的要求,将组织活动及实践与公共利益结合起来。英国公务员胜任力框架中指出高级公务员应有效回应多元化的顾客需求,运用合适的手段和高效的方式不断优化公共服务。

  (三)确保素质模型的可操作化。

  胜任素质模型一般包括三个基本要素:胜任素质名称、胜任素质定义和行为指标等级。只有建立完善的胜任素质模型体系,才能确保这套体系有效实施。西方发达国家的胜任素质模型体系都比较系统全面,如美国的高级公务员核心资格指南中就用实例演示了如何运用成就记录法和基于简历的方法来评判高级公务员的胜任核心资格,并对每项胜任资格所占有的权重进行了原则性的规定。英国公务员自上而下可分为内阁大臣(Cabinet Secretary)、常务大臣(Permanent Secretary)、局长(Director General)、主任(Director)、副主任(Deputy Director)、六级公务员(Grade 6)、七级公务员(Grade 7)、资深行政主任(Senior Executive Officer,SEO)、高级行政主任(Higher Executive Officer,HEO)、行政主管(Executive Officer,EO)、政务主办(Administrative Officer, AO)和行政助理(Administrative Assistant,AA)等12个等级。在确立了公务员的胜任力框架之后,将除去内阁大臣和常务大臣之外的十个层级合并为六个层次,并分别详细阐述了公务员在各个层次上有效行为和无效行为的具体表现。澳大利亚设立了专门的公务员委员会,将高级公务员划分为三个级别,并分别列出了高级公务员在不同胜任素质上面的具体表现。

  (四)重视素质模型的管理应用。

  基于胜任素质模型的政府管理关注公务员的关键特征,强调通过提升公务员的胜任素质改进公务员个人绩效,进而提升政府组织绩效。美国通过对高级公务员在领导变革、领导人员、运营管理、建立联盟等胜任素质要素的考核确定高级公务员的绩效总体表现情况,并为薪酬调整、奖酬确定以及采取相应的培训开发活动提供依据。对于绩效表现优异的高级公务员,可以获得总统奖或者绩效奖。对于绩效表现欠佳的高级公务员,一方面会对高级公务员绩效不佳的原因进行诊断,从而确定培训的具体内容;另一方面,也会结合高级公务员在一定周期内的绩效评级状况对其职位进行重新安排、调动或解聘等。英国在制定高级公务员的晋升决策时,不仅关注高级公务员的工作表现,还将高级公务员的胜任能力作为考核范畴,以此提高高级公务员队伍的综合能力水平。为了提高高级公务员管理的有效性,《高级公务员绩效管理指导手册》指出可以利用“绩效与领导力潜力九宫格”(9-box Performance and Potential Grid)来实施,通过对高级公务员的绩效和领导潜力进行分别评价,确立高级公务员在九宫格中的具体位置,并采取差异化的管理策略,以实现组织绩效的持续提升和高级公务员个人潜力的有效开发。澳大利亚为了指导高级公务员的考核、晋升、领导力开发、培训等人力资源活动,专门开发了《高级公务员领导力框架》,从而为政府的选人用人、长短期规划和更广泛的组织发展方案提供依据。

  (节选自《行政管理改革》2018年第12期)

 

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