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2009年第5期(总第60期)

 

 

政府采购法律制度相关问题研究

财政部条法司课题组

 

   政府采购制度是规范财政支出管理、加强宏观调控的重要财政制度。本文从扩大政府采购范围和规模、理顺政府采购管理体制、建立电子化政府采购制度、健全政府采购程序制度、加强政府采购队伍建设五个方面,分析了《政府采购法》实施以来有关制度及其执行的不足,提出了改进建议,以期进一步完善政府采购法律制度,深化政府采购改革。

    一、扩大政府采购范围和规模,充分发挥政府采购政策功能

(一)我国政府采购范围和规模以及存在的问题。

政府采购改革10年来,我国采购规模逐年扩大,年均增长61.2%。2007年采购规模达4660.9亿元,比上年增长26.6%。但受制度及操作等影响,我国政府采购范围和规模还存在一些问题:

一是采购范围窄,规模有限。我国2007年采购规模仅占GDP的1.9%,而国外一般达10%-15%。一些单位使用预算外资金、结余资金、自筹资金进行采购时未依法实施政府采购。同时,采购项目结构失衡未根本扭转,服务类采购范围偏窄,相当数量的工程采购游离于政府采购监管之外。

二是采购国货以及通过政府采购保护环境、促进中小企业发展等的具体配套措施缺乏,政府采购政策功能发挥不够充分。

(二)扩大政府采购范围和规模,充分发挥政府采购政策功能的建议

在采购范围和规模方面,建议尽快制定《政府采购法实施条例》,进一步明确采购资金和主体范围,做到“应采尽采”。下一步,要根据WTO《政府采购协议》要求适时修订《政府采购法》,进一步扩大采购资金和主体范围,条件成熟时可考虑将涉及国家利益和社会公共利益的政府投资项目全部纳入政府采购范围。同时,法律层面理顺工程类采购关系,扩大工程类采购规模。

在发挥政府采购政策功能方面,建议合理界定本国货物、工程和服务,尽快建立国货认定制度和购买外国产品审核制度。货物不管来源于何地,只要其国内增加附加值达到或超过一定标准,就可认定为国货。工程和服务的承建人或提供者只要是本国供应商,即可认定为本国工程和服务。购买外国产品要进行审核,可规定采购活动开始前应在政府采购信息发布指定媒体上公示,以确保要采购的货物、工程和服务在本国无法获取或无法以合理商业条件获取。同时,尽快制定完善环保产品和自主创新产品目录及扶持措,规范不发达地区、少数民族地区、中小企业的具体认定标准及扶持措施,执行好政府采购首购和定购制度。

 二、理顺政府采购管理体制,夯实政府采购制度和机制基础

(一)政府采购管理体制存在的问题。

一是“管采分离”尚未完全到位,部分市县级政府尚未实行改革。《政府采购法》规定:“政府采购监督管理部门不得设置集中采购机构,不得参与政府采购项目的采购活动。采购代理机构与行政机关不得存在隶属关系或者其他利益关系。”但对部分省的调查表明,部分市县级政府尚未实行“管采分离”改革,尤其县级表现突出。县级政府采购监管机构与集中采购机构“合署办公”或“一个机构、两个牌子”的情况较为普遍。

二是一些集中采购机构职能定位不够准确,与采购人、政府采购监管机构的职责划分不够清晰,关系不够顺畅。《政府采购法》规定集中采购机构为非营利事业法人,负责实施纳入集中采购目录的采购。但实践中各地集中采购机构的性质和经费保障体制不一,有财政全额拨款的,有财政差额补助的,还有自收自支的,非营利性难以保障。同时,不少集中采购机构由行政部门分离组建,与采购人、政府采购监管机构职责划分不清,重“管理”、轻“服务”。此外,一些采购人对集中采购认识不深,过于强调本部门或单位特殊性,不积极配合集中采购机构,甚至人为设置障碍。

三是政府采购监督部门之间职责划分不够清晰、工作不够协调。工程采购监管职责划分不够清晰,在计划预算、审批管理、投诉处理、监督检查和处罚等方面,监管部门职能交叉或越位缺位。一些政府及部门分头建立供应商库、专家库、信息发布平台和基础信息库等,导致信息封闭、发布渠道不畅,评审专家和供应商管理困难,难以统一协调,实现资源共享。

(二)深化政府采购管理体制改革,建设“管采分离”、责权明确管理体制的建议。

一是加速推进市县级政府采购管理体制改革。在巩固“管采分离”省级以上改革成果的同时,将市县级“管采分离”改革作为下一步工作重点。尚未实行机构分设的,应尽快实行;集中采购机构兼具监管职能的,应尽快剥离兼管职能;对不必设置集中采购机构的,要因地制宜,积极探索规范高效的集中采购组织模式。

二是重点抓好集中采购机构的设置工作,充分发挥其作用。要按照法律规定和工作需要设置集中采购机构,并通过完善制度加强管理,充分发挥其在全面推进政府采购改革和具体实施采购活动中的重要作用。与此同时,还要抓好部门集中采购和单位分散采购工作。

三是明确界定政府采购监管机构、采购人和集中采购机构的责权关系,形成相互协调制衡的工作机制。适时修订《政府采购法》和《招标投标法》,理顺工程采购监管体制。明确界定三大主体的职责权限,构建政事分开、责权明确、程序规范、管理科学的政府采购组织运行体系,形成采购监管机构、采购人、采购执行机构相互协调、相互制衡的工作机制。监管机构负责政策制定、预算编制、采购方式审批、资金支付、信息管理、专家库管理、供应商投诉处理、集中采购机构业绩考核和采购人员培训等工作;采购人应按规定委托集中采购机构采购应当实行集中采购的项目;集中采购机构应履行好受托责任,严格按照法律规定和操作规程组织实施采购,切实提高服务质量和效率。

 三、建立统一规范的电子化政府采购制度,提高采购效率和透明度

(一)我国电子化政府采购现状及存在的问题。

电子化政府采购是指利用现代信息技术(尤其是因特网)实施的采购。这种新兴采购形式有助于增强采购透明度,规范采购行为,提高采购效率,降低采购成本。尽管各国电子化政府采购模式不尽相同,但大力发展电子化政府采购已成为国际共识。德国从2006年1月起,联邦政府所有通用货物和服务必须通过统一的电子平台采购,并为联邦级和次国家级采购人[1]分设了两个互联网平台,即“电子采购平台”[2]和“采购与签约信息系统”[3]。美国大量应用现代信息通信技术进行采购,建立了联邦政府采购单一入口网站,即“FedBiz网站”[4]。韩国已形成一套完整的电子化采购系统,包括电子招标、电子订货、电子合同和电子支付等。

我国电子化政府采购起步较晚,目前尚未制定统一的电子化政府采购制度,但一些中央集中采购机构和地方政府开始探索运用电子化手段进行采购。由于电子商务及政务水平不高,我国电子化政府采购水平还很低,具体做法和技术标准不统一,地区间、部门间发展不均衡。这种不统一、不均衡状况,在中央与地方之间、地区之间、公共部门之间容易形成技术壁垒和市场分割,损害国家整体利益。

(二)尽快建立统一规范的电子化政府采购制度的建议。

现阶段应积极探索以信息技术为支撑的政府采购新形式,建立统一规范的电子化政府采购制度和系统。具体建议为:

一是制定电子化政府采购战略方案,实现电子化采购系统的统一管理。初期可将电脑等通用产品以协议供货方式通过电子平台进行采购,实现网上即时交易,降低采购成本,进一步促进形成公开透明、充分竞争的采购市场环境。

二是适时出台电子化政府采购法律制度规定,增加电子采购框架协议、反拍卖、采购卡等电子化政府采购方式,并在技术和人才方面提供支持和保障,增强采购灵活性,提高采购效率。

三是实现政府采购管理系统与预算编制管理系统、国库集中支付系统的有机结合,对供应商、采购专家、采购合同实行电子化管理,进一步规范政府采购信息网络发布媒体建设和供应商库、专家库建设,确保资金支付的准确、安全、高效。

 四、完善政府采购程序制度,规范政府采购操作执行

(一)政府采购程序法律制度及其实施中存在的问题。

一是政府采购资金预算管理程序执行不严。预算编制不够完整,内容较粗,相当一部分预算外资金和自筹资金采购未纳入。此外,采购资金预算编制与部门预算编制不同步,采购项目缺乏事前计划和科学论证,执行随意性大,调整、追加项目较多,采购资金预算严肃性和约束力不够。

二是工程采购程序适用问题不明确。《政府采购法》规定,“政府采购工程进行招标投标的,适用招标投标法”,但对招投标以外环节,如预算管理、合同备案、监督检查、投诉处理等,未明确是适用《政府采购法》还是《招标投标法》。实践中的不同理解导致相关监管部门职责不清,出现监管交叉或不到位现象。此外,《政府采购法》对于政府采购限额标准以上、招标限额标准以下的工程采购,缺少采购方式、采购程序的具体规定。

三是采购方式及程序不够明确细致。竞争性谈判、单一来源、询价等招标采购以外的采购方式,需要进一步细化具体适用标准及程序。《政府采购货物和服务招标投标管理办法》有关评标规则和程序也需要进一步细化。

(二)完善政府采购程序制度,规范政府采购操作执行的建议。

一是加强政府采购计划和资金预算管理,从源头上规范政府采购活动。要增强采购人的采购计划意识,完善采购资金预算编制、执行等程序制度,提高预算编制科学性和完整性。采购资金预算要与部门预算同步编制,并明确预算科目、项目品目名称、采购资金数额及构成、采购数量、规格型号、采购方式和预计采购时间等具体内容。同时,要全面反映部门和单位的年度采购活动,严格控制项目追加和预算调整。

二是理顺《政府采购法》和《招标投标法》的关系,解决工程采购规则和程序的法律适用问题。建议同时修订这两部法律,将《政府采购法》定位为全面规范政府采购活动的法律,工程采购的预算管理、采购限额标准和公开招标数额标准、采购方式审批、合同备案、资金支付、监督检查、投诉处理、法律责任追究等均应适用《政府采购法》;将《招标投标法》重新定位为招投标程序法,并明确规定货物、工程和服务采购进行招投标的,除《政府采购法》另有规定外,一律适用《招标投标法》规定的招投标程序。同时,进一步理顺两法律制度体系,在法律、法规、规章等各个层面上加强制度协调与配合。

是尽快制定《政府采购法实施条例》,完善和细化《政府采购法》有关采购程序规定。制订《政府采购法实施条例》时明确规定邀请招标程序,细化竞争性谈判、单一来源、询价等招标采购以外的采购方式适用标准及程序。修订《政府采购货物和服务招标投标管理办法》,进一步完善货物和服务采购的招标、投标、评标、定标等规则和程序

 五、加强政府采购机构和人员队伍建设,提高政府采购管理和执行水平

(一)政府采购机构和人员队伍建设存在的问题。

一是采购监管机构不够健全、编制不足,难以适应工作需要。中央级采购监管工作仅由财政部国库司两个处负责,需要完成政策制定、资金预算管理、采购方式审批、政府采购代理机构资格认定、合同备案、监督检查、投诉处理等大量工作,人员配备不足。地方特别是市县级采购监管机构与集中采购机构常常是“两块牌子,一套人马”,职责分工和队伍建设亟待改善。

二是集中采购机构设置和人员配备与实际需要差距较大,采购人员素质参差不齐,总体偏低。部分地区的集中采购机构专业人才匮乏,服务水平不高,难以达到法定采购要求。个别地区的集中采购机构因采购能力有限,不能独立操作金额较大、技术较复杂的采购项目,甚至需要委托社会中介机构承办。

三是采购人内部采购队伍建设滞后。不少采购人内部缺少专职采购人员,采购业务与财务、资产管理分工不明确。个别采购人内部缺少采购预算管理、操作执行、人员分工、监督管理等方面的内控制度。

(二)加强政府采购机构和人员队伍建设的建议。

一是加强采购监管机构和集中采购机构建设。应借鉴发达国家普遍设立采购监管专职机构的经验,通过修订《政府采购法》,赋予财政部门全面监管政府采购活动的职责。财政部可设立司局级机构负责政府采购监管,改变“小马拉大车”状况。各地根据管理工作实际,科学合理设定监管机构和集中采购机构及其人员编制,规范经费保障体制,明确岗位任职要求。

二是加强对采购人、采购代理机构采购人员的教育和培训。通过建立后续教育和培训制度,形成教育培训长效机制,切实提高采购人员素质和专业技能。同时,制定业务考核制度,定期考核专业水平、工作实绩和职业道德状况,及时清除不合格人员。

三是探索建立采购人员执业资格制度。借鉴美国等国家的“采购合同官员”制度,可探索建立“采购师”资格制度。采购人员取得“采购师”资格后方可从事标书制定、合同签订及验收等采购工作,并负终身责任,以提高专业素质,明确责任承担。



[1]联邦级采购人主要指联邦有关部委,如内政部、国防部及其他联邦部;次国家级采购人主要指德国的自治市等。

[4]网址为http://www1.fbo.gov/spg/indes.htmi

 

 

推进我国公务卡制度建设的研究与思考

财政部国库司课题组

 

党的十七大报告提出,“要深化预算制度改革,强化预算管理和监督”,“提高政府工作透明度”,“让权力在阳光下运行”。新的政治经济形势对财政管理提出了新的更高的要求。作为落实这一要求的公务卡改革,其核心是通过制度、机制和工具创新,让公务支出透明化,实现阳光消费。本文立足于公共财政改革与发展,深入分析我国公务卡改革的主要做法、成效和问题,并着重在制度机制建设方面,研究提出了建立健全我国公务卡制度的政策建议。

一、建立我国公务卡制度问题的提出

信用卡是一种方便快捷的支付手段和信贷工具,在欧美国家已有50多年的发展历程,不仅给持卡人购物支付和融资消费带来极大便利,也给政府的财政财务管理提供了新的工具和手段,即公务卡。作为一种特殊信用卡,公务卡是指预算单位工作人员持有的,主要用于日常公务支出和财务报销业务的信用卡,其既具有一般银行卡所具有的授信消费的共同属性,又具有财政财务管理的独特属性。我国公务卡制度是在全国银行卡产业迅速发展的背景下,适应国库集中支付制度的创新、发展和完善而提出的。

(一)推行公务卡改革是深化预算制度改革的必然要求。

近年来,随着部门预算、国库集中收付、政府采购、“收支两条线”等一系列预算制度改革的稳步推进,我国公共财政逐步建立起编制科学、执行严格、监督有力、各环节有机衔接的预算管理机制。其中,自2001年开始实施的国库集中收付制度改革,通过设立国库单一账户体系,规范财政资金收支运行机制,使资金收付由“中转”变为“直达”,财政部门通过国库动态监控系统能够实时监控预算单位支付情况,显著提高了财政资金收支管理的规范性、安全性和有效性。但目前预算单位大量提取和使用现金行为仍然存在,2007年中央部门现金支出98.03亿元,有的部门现金支出约占其部门预算的30%,既不利于规范管理和加强监督,也不利于规范收入分配秩序,已成为深化预算制度改革亟待解决的重要问题。银行卡是国际公认的解决现金支付问题最有效的工具和手段。推行公务卡改革,在预算单位公务支出领域引入银行卡管理,减少现金使用,强化财政监督,是当前深化预算制度改革的必然要求。

(二)推行公务卡改革是提高财政财务管理水平的重要措施。

公共财政的管理水平,在很大程度上取决于预算单位的财务管理水平。近年来,随着公共财政改革的不断深化,预算单位的财务管理水平有了显著提高。但是,当前作为财务管理重要环节的现金支付和报销方式,已经落后于现代科技发展,成为制约单位财务管理水平有效提升的重要方面。一是效率低。单位财务从银行提取现金、保管库存现金以及办理预借款和报销等工作,环节多,成本高,风险大,效率低,同时也不安全、不卫生。二是审核难。财务审核工作缺乏有效的技术支撑,财务人员很难审核报销人拿来的票据凭证是否真实合法,这也是虚假发票抵账等问题存在的制度和技术原因。三是个人用款不方便。单位工作人员在参加会议、出差之前都要办理预借现金手续,回来后再办理报销,不仅用款不方便,有时候安全性也是很大的问题。而使用公务卡结算,既不需要财务人员从银行提取和保管现金,也不需要工作人员提前借款;既方便了工作人员用款,也减轻了财务人员的工作量,同时财政财务部门还可以监控支付的真实性和规范性,能够有效克服传统现金支用方式下存在的问题。

(三)推行公务卡改革是提高公共支出透明度的制度创新。

政府作为受全体纳税人委托管理国家资产和资源的主体,有责任向纳税人披露履行受托责任情况,接受社会公众的监督。但是目前预算执行中的现金支付行为,透明度差,而且违规问题较多,甚至诱发腐败问题。现行管理制度对流通中的现金支付缺乏有效的事前事中监管手段,管理不够严格,是一个薄弱环节,因此,改革现金支付是打造“阳光财政”、“阳光政府”和“廉洁政府”需要重点突破的关键环节。在这种形势下,通过制度创新,在公务支出领域引进具有“雁过留声、消费留痕”特点的公务卡,替代现金结算,对于提高公共支出透明度具有重要意义。

二、我国公务卡制度的改革实践

随着近年来我国银行卡产业的快速发展,结合现代财政国库管理制度的规范化要求,通过制度、机制和管理工具的融合创新,我国全面启动了公务卡改革试点。

(一)我国公务卡制度的主要做法及改革进程。

公务卡制度作为现代财政国库管理制度的重要组成部分,是财政财务管理领域一项重要的制度创新。建立我国公务卡制度的总体思路,是坚持公共财政改革方向,以公务卡及电子转账支付系统为媒介,以国库单一账户体系为基础,以现代财政国库管理信息系统为支撑,逐步实现使用公务卡办理公务支出,最大程度地减少单位现金支付结算,规范单位财务管理,强化财政动态监控,健全现代财政国库管理制度。

按照建立公务卡制度的总体思路,推行公务卡改革必须坚持三个原则:一是有利于完善现代财政国库管理制度。推行公务卡改革,要以国库单一账户体系为基础,实现公务卡制度与国库单一账户体系的有机衔接,保证财政资金在最终支付之前保留在国库中。二是要有利于加强财政动态监控。实现对财政收支的实时动态监控,是提高预算执行透明度、加强财政管理监督的关键环节。推行公务卡改革,要通过制度创新和技术手段创新,实现财政部门对单位零余额账户划款信息和公务卡消费明细信息的动态监控,进一步提高财政资金使用的透明度,加强财政监督,规范预算执行。三是要有利于方便预算单位用款。要充分考虑单位财务部门的工作实际,不仅不能给各预算单位财务部门增加过多的工作量,而且还要通过银行卡这一现代支付结算工具和信息系统建设,尽量减少传统现金方式下繁琐的管理和使用环节,进一步提高预算单位财务管理工作效率。

根据上述总体思路和改革原则设计的公务卡操作流程,可以概括为“银行授信额度,个人持卡支付,单位报销还款,财政实时监控”四个环节。所谓“银行授信额度”,是指公务卡应当为信用卡,持卡人不需要事先存入资金,在发卡银行授信额度范围内,实行先刷卡后报销。这样能够确保财政资金在最终支付到收款人之前,最大程度地保留在国库中。所谓“个人持卡支付”,是指进行公务消费时,持卡人先行刷卡进行支付,同时取得银行卡刷卡凭证和发票,这些单据是证明公务卡消费信息和有关发票真实性的必要凭证。所谓“单位报销还款”,是指个人应在规定的时间内,持刷卡凭证和发票到单位财务申请报销,单位财务部门必须通过公务卡支持系统,对个人申请报销的刷卡消费信息进行查询、审核,确认无误后,签发支付指令,从单位零余额账户直接将报销款项划入公务卡账户。所谓“财政实时监控”,是指代理银行通过单位零余额账户将资金划入公务卡账户的同时,应当将零余额账户向公务卡的划款信息和公务卡向商户付款的明细支付信息,实时向财政动态监控系统反馈,以满足国库动态监控管理需要。

近年来,上海、天津、海南、湖北等地方财政部门陆续进行了公务卡探索,积累了不少有益的经验。2007年7月财政部和中国人民银行联合印发了《中央预算单位公务卡管理暂行办法》,为公务卡改革提供了制度保障,奠定了稳固的政策基础;随后,中国工商银行和交通银行积极行动,率先完成了公务卡支持系统开发工作,中国银联还为公务卡开发了专门的号码段,为公务卡改革提供了可靠的技术保障;中央纪委、宋庆龄基金会等7个单位顺利启动试点,取得了重要成果,为公务卡改革全面推进积累了宝贵的实践经验。经过周密部署,2008年1月30日中央纪委、财政部、中国人民银行联合召开全国公务卡改革试点电视电话会议,全面动员和部署了全国公务卡改革试点工作。自此,公务卡改革试点开始按照规范化的要求全面推进,并迅速推行。截至2008年10月底,绝大多数中央预算部门在本级推行了公务卡改革试点,13个省(自治区、直辖市、计划单列市)在省直单位全面推行了改革,23个省正在加速推进过程中。从发卡数量看,2008年前三季度全国公务卡发行量突破120万张,其中628专用BIN号公务卡突破80万张。公务卡改革形势喜人。

(二)公务卡改革取得的成效。

随着中央和地方公务卡改革试点全面推进,改革成效已逐步显现。一是丰富和完善了财政资金支付结算工具。当前我国财政资金一般采取财政直接支付和财政授权支付方式进行支付结算,与此同时现金支付方式也长期存在。推行公务卡改革,通过引入信用卡结算方式,可以充分发挥信用卡现场结算的优势,方便预算单位用款,丰富和完善财政资金支付结算工具。二是增强了公务消费支出透明度。实行公务卡制度,通过将公务卡支持系统和财政动态监控系统有机衔接,财政财务部门可以实时监控公务卡支付的每一笔公务消费支出,有效解决传统现金支付存在的信息不对称问题,大大增提高了公务消费支出的透明度。三是大幅减少了现金使用量。实行公务卡改革最直接的目标是减少预算单位现金使用量。随着改革快速推进,预算单位现金使用量呈大幅减少态势。如,改革后新华社等中央部门取现间隔由4天延长至8天;西藏自治区所属部门现金使用量下降了50%。四是促进了刷卡环境的改善。政府部门带头使用信用卡,将在社会上起到很好的示范作用,有利于逐步转变传统“现金消费”观念,有力地推动各商业银行、中国银联改善刷卡环境。以重庆为例,公务卡改革一年来,新增受理商户2739户,新增POS机具4001台,分别增长了72%和45%,受理环境大幅改善。

(三)公务卡改革存在的问题分析。

公务卡改革在取得显著成效的同时,也存在一些亟待解决的问题。一是卡种功能方面问题。一些地方尚未认识到使用银联标准信用卡的重要性,还未完全采取银联标准信用卡;部分工作人员心存抵触情绪,办卡用卡不积极;实有资金账户还款和零余额账户还款未实现有机整合;有的代理银行办卡手续比较繁琐,办卡效率比较低下。二是代理银行管理机制问题。目前预算单位只能选择零余额账户开户银行为公务卡发卡银行,还不能跨行发卡;不少地方对公务卡卡面、优惠条件等方面的要求太多,银行难以应付,不少银行甚至一直负成本运行;公务卡信用额度与普通信用卡额度采取重叠管理方式;有的银行公务卡支持系统功能不太完善。三是公务卡支付与监控机制问题。不少持卡人不熟悉信用卡业务;有的单位对取现约束力不够;有的单位支付还款流程不规范;财政部门和人民银行目前控制预算单位现金使用的要求不太明确;不少地方还未建立公务卡动态监控机制,公务卡刷卡信息还不能实施传递到财政财务部门。四是受理环境方面的问题POS机具布设不足,难以满足刷卡需要;商户受理意愿较低,有的商户甚至拒绝接受信用卡;一些涉及公务支出较多的行业单位,如火车票售票等尚不能刷卡消费。五是公务卡风险控制机制问题。公务卡风险主要包括卡的风险和制度风险。卡的风险主要是信用风险、逾期还款风险、经济周期风险等;制度风险指的是一些地方推行银联控制模式,即商业银行将持卡人所有基本信息及交易信息提供给银联各地分公司,财政部门再与银联联网获取公务卡有关交易信息,这很可能引发道德风险。

三、建立健全我国公务卡制度的政策建议

通过一年多的改革实践,我国已经初步建立了公务卡制度的基本框架。下一步,应当针对公务卡改革试点中出现的问题,切实采取有效措施,在2008年中央和省级预算部门全面推行改革的基础上,积极将改革向纵深稳步推进。

(一)规范卡种选择,健全额度管理机制。

公务卡制度的基本载体是作为现代支付结算工具的信用卡。推行公务卡改革,应当坚持强制使用银联标准信用卡。银联标准信用卡是指按照中国银联的业务技术标准发行,卡面带有“银联”标识,发卡方标识代码(BIN号)经中国银联分配或确认,以人民币进行交易结算的银行卡。强制要求使用银联标准卡,一方面因为公务卡是由行政事业单位工作人员持有并主要用于公务消费支出的信用卡,其公务消费支付活动包含了大量的公务活动信息,很大程度上可以反映出政府活动的范围和方向;另一方面,公务卡改革作为我国国库集中支付改革的延伸以及银行卡产业建设的重要内容,应当在卡种选择上立足我国银行卡产业发展大局,大力支持国内银行卡品牌创建工作。

公务卡额度管理事关能否满足持卡人公务需要,有必要将公务卡的信用额度与持卡人在同一家银行办理的其他信用卡的信用额度分别管理、区别对待。目前信用卡额度管理通常采取信用额度重叠的做法,例如持卡人在某一家银行办理了两张信用卡,持卡人信用额度为两张信用卡的最高额度,而不是两张信用卡额度之和。考虑到公务卡公务消费支出具有一定的刚性要求,若按照信用卡额度通常管理方式,一旦在公务消费之前,个人使用其他信用卡办理了信用消费,将直接导致公务卡无法满足公务消费支出需要,改革试点过程中已经出现了相关问题,应当抓紧研究将公务卡信用额度与普通信用卡额度分别管理,并由财政部和中国人民银行要求发卡银行修改现行信息系统,以更好地满足公务消费支出需要。

(二)遵循市场原则,健全代理银行管理机制。

预算单位选择公务卡的发卡银行,应当结合财政国库管理制度改革的要求自主选择确定。在公务卡改革试点阶段要求发卡银行与预算单位零余额账户的开户行保持一致。这符合试点阶段的特点,但是随着公务卡改革深入发展,为充分体现商业银行公平竞争和预算单位自主自愿的原则,发卡银行与预算单位零余额账户开户行应当可为不同银行。要实现这一目标,应着力解决三个问题:一是应当坚持由发卡银行为预算单位提供公务卡支持系统;二是财政动态监控系统应当能兼收发卡银行与零余额账户开户银行的信息,并将二者链接后进行动态监控;三是预算单位对公务卡报销还款时,支付指令应提交给发卡银行,由发卡银行倒提后还款。

推行公务卡改革,应在遵循市场原则的基础上,适当兼顾代理银行的成本收益。公务卡能够拓展代理银行的业务,给代理银行带来安全、稳定的收益,这也是驱动代理银行、中国银联等有关方面积极投身公务卡改革的经济利益原因。但是,由于银行卡业务的特殊性,商业银行初期投入较大,成本回收较慢,所以在公务卡改革初始阶段,商业银行一般要负成本运行。要处理好代理银行公务卡业务的成本收益问题,应当明确两项政策措施:一是代理银行让利问题,主要体现在代理银行对公务卡持卡人的让利。公务卡对预算单位工作人员而言,是一项需要强制办理并强制消费的政策规定,在一定程度上没有可选择性,如果个人还要为此支付公务卡年费、补办手续费等,这是不合理的。因此,代理银行在获得安全、稳定收益的同时,应当给公务卡提供一定的优惠条件,支持和鼓励持卡人使用公务卡消费。二是对代理银行的成本弥补问题。由于代理银行在改革初期呈典型的负成本运行,财政部门应当在推行改革的最初两年,按照给予零余额账户代理银行的标准,给发卡银行支付一定的手续费,同时研究制定相关财税支持政策,鼓励各商业银行积极参与改革。

(三)科学设定范围,健全支付监控机制。

公务卡的支付范围主要包括差旅费、会议费、招待费和5万元以下的零星购买支出等。在公务卡改革实践中,一些地方财政部门已经开始探索建立公务卡结算适用范围目录制度,取得了较好的成效,如西藏财政厅印发了《关于建立公务卡结算适用范围目录制度的通知》,从制度上明确了公务卡结算的范围和目录,使公务卡制度针对性更强,更易于预算单位操作执行。下一步有必要研究建立中央预算单位公务卡结算范围目录制度,明确规定通过公务卡支付的公务支出具体项目,指导和监督各中央预算单位积极稳妥扩大公务卡使用范围,更好地深化公务卡改革。

公务卡动态监控机制是公务卡支付优越于现金支付的重要方面,也是提高公务支出透明度的基础保障。推行公务卡改革,必须满足财务监督和财政动态监控需要。下一步代理银行应当做好如下工作:一是保证信息传递的实时性。代理银行通过单位零余额账户将资金划入公务卡账户的同时,应实时向财政动态监控系统反馈信息。二是保证信息传递的全面性。代理银行反馈的监控信息,不仅要包括零余额账户向公务卡的划款信息,还要包括该笔报销业务所对应的公务卡向商户付款的明细支付信息。三是保证信息传递的准确性。实行推行公务卡管理后,动态监控的范围应当进一步延伸,这就要求代理银行将零余额账户支付信息和公务卡公务消费信息准确链接,确保财政动态监控需要。

(四)加强协调配合,健全市场受理机制。

推行公务卡改革是一项复杂的系统工程,涉及财政部门、人民银行、预算单位、代理银行等多方面,并受相关政策、受理环境、用卡观念等诸多因素影响。在推进改革过程中,财政部门应当注重加强协调配合。一是要加强与纪检监察、人民银行等部门的沟通协调,共同创造良好的政策环境,工作上各司其职,各负其责,形成推动合力。二是要与预算单位密切沟通协调,争取各级预算单位的配合和理解,要指导预算单位按照公务卡制度的规范化要求,推进改革试点。三是要与各代理银行进行良好的沟通协调,要指导代理银行按照公务卡制度的规范化要求制定公务卡实施方案,做好公务卡相关服务和技术支持工作,同时加强对代理银行办理公务卡业务的管理与监督。

公务卡受理环境是制约公务卡深化发展的关键因素。下一步有必要加快银行卡受理市场建设,为公务卡的使用创造顺畅、便捷的条件。一是在确定财政预算单位差旅定点单位和其他定点单位(如飞机票、火车票代售点)时,将具备受理银行卡作为必需条件之一;二是应考虑研究对特约商户的财税支持政策,对受理公务卡的定点商户给予适当的补贴或税收优惠,采取激励措施提高商户受理意愿;三是中国银联和各代理银行要进一步加大POS机具布设的数量和密度,特别是要加大民航、铁路、饭店及市县的布设力度。

(五)借鉴国际经验,健全风险管理机制。

近年来爆发的美国信用卡危机值得我们深刻总结和反思。下一步应当高度重视公务卡风险防范工作。首先,财政部门、人民银行、中国银联等方面应当根据改革进展情况,不断完善政策制度,采取积极措施控制公务卡风险,特别是公务卡改革向中央二级及以下预算单位、市县级推进时,应当适当降低授信额度,适当缩小办卡的人员范围,以防范风险。其次,各代理银行应当加强内控管理,严格业务管理制度,完善公务卡支持系统,为公务卡改革提供安全、高效的支付环境;同时还应密切跟踪公务卡消费还款情况,加强统计分析,对出现的问题及时与有关方面协调解决。第三,持卡人应当牢固树立安全意识,坚持规范用卡,及时报销还款,妥善保管卡片及密码,切实履行好自身职责,尽量避免出现“不良信用记录”问题。

推行公务卡改革,还应积极完善公务卡信息控制模式,防范公务卡信息控制风险。一些地方推行公务卡改革采用了银联控制模式,即由中国银联分别采集各家商业银行的刷卡信息,发卡银行不需单独开发公务卡支持系统,只需负责将本行公务卡交易信息及时提供给中国银联,公务卡刷卡信息完全由中国银联建立系统并集中保存,然后再通过专线向财政部门反馈。这种模式的问题在于,中国银联保存刷卡信息在法律关系上有一定的障碍,另外也存在完全复制拷贝信用卡的风险。下一步,应当加强对银联控制模式的指导,采取科学的方式避免信息控制风险。一种可行的模式是实行银联中转模式,即财政部门与银联公司、银联公司与发卡银行联网,但与地方现行做法不同的是,银联公司不收集各代理银行的公务卡基础数据,而是作为一个系统平台,向财政部门提供公务卡交易数据的转接服务,这样财政部门既可以避免与代理银行一一联网,又能防止出现信息和道德风险,在满足管理要求的同时,实现改革成本和管理风险的最小化。

 建设现代公共财政管理体系,是我国财政改革的目标取向,公务卡制度是迈向这一目标的有效措施。通过深化改革、完善机制、健全制度,我国有能力在2010年建立起“使用方便、操作规范、信息透明、监控有力”的公务卡制度和公务消费支出监控机制,届时所有中央预算单位和地方省、市以及有条件的县,都要推行公务卡管理,现代财政国库制度的管理框架将更加完善,我国财政国库管理水平将迈上新的台阶。

 

现代国库管理框架下总预算会计核算体系研究

财政部国库司课题组

 

现行总预算会计制度发布十年来,随着公共财政框架体系的逐步建立,部门预算改革的不断深化,国库管理制度改革向纵深拓展,总预算会计核算与管理面临着新的要求和挑战。在新的形势下,对总预算会计核算体系进行深入研究,适应“科学化、精细化”管理的要求,提高总预算会计管理水平,具有重要意义。

一、总预算会计发展的历史沿革

总预算会计制度的变迁是伴随着预算管理体制改革而进行的。新中国成立以来, 我国总预算会计制度经历了一个不断实践、不断总结、不断改革和不断完善的渐进过程。从我国预算管理体制的演进轨迹分析, 我国总预算会计制度的变迁大体经历了以下几个阶段:

(一)总预算会计制度的建立阶段(1949年-1950年)

新中国成立后,我国实行统收统支的预算管理体制。与此相适应, 财政部于1950 年12月颁布了《各级人民政府暂行总预算会计制度》和《各级人民政府暂行单位预算会计制度》,初步建立了统一的预算会计制度和核算体系。这一阶段,总预算会计以资产、负债、岁入、岁出为会计要素,以“资产=负债”为基本会计等式,实行收付实现制,采用借贷记账法,编报资产负债表和收支决算表

(二)分税制前,总预算会计制度的探索阶段(1951年-1997年)

改革开放前,我国实行统一领导、分级管理的预算管理体制。与此相适应, 总预算会计制度对中央经费限额拨款、预算单位银行账户管理、国库管理等内容作出了规定。1965年,财政部颁发了《预算会计工作改革要点》,总预算会计工作得到巩固和发展。

改革开放后,我国预算管理体制由分级管理演变为划分收支、分级包干的体制,为此,总预算会计也进行了相应的制度调整。1984 年,财政部颁布了《财政机关总预算会计制度》;1985年,国务院发布了《中华人民共和国国家金库条例》;1989 年,财政部修订了《财政机关总预算会计制度》,制定了《事业行政单位预算会计制度》,这些制度安排进一步完善了我国的预算会计制度体系。

1994 年,我国建立了分税制的预算管理体制。根据预算管理体制改革的要求,1993年底,财政部正式启动了预算会计改革,并于1996 年颁发了《预算会计核算制度改革要点》, 为预算会计制度的变迁提出了目标要求。

这一阶段,随着总预算会计制度的不断发展,总预算会计核算体系也发生了重大变革。从1966年开始,总预算会计以资金来源、资金运用、资金结存为会计要素,以“资金来源-资金运用=资金结存”为基本会计等式,改用资金收付记账法,编报资金活动情况表、财政收支决算总表和预算外收支决算表。

(三)总预算会计制度的根本性变革及其发展阶段(1998年至今)

1998年1月1日起,我国全面执行《财政总预算会计制度》、《行政单位会计制度》、《事业单位会计制度》,初步建立了与分税制相适应的预算会计核算体系。此后,根据建立公共财政的要求, 我国先后推行了部门预算改革、国库管理制度改革、政府收支分类改革等一系列的财政改革。在我国预算管理体制渐趋完善的过程中,总预算会计的核算内容、核算方法等进行了局部的制度调整, 但从总体上并未打破1998 年初建立起来的预算会计核算体系。

二、现行总预算会计核算体系框架及基本特点

(一)现行总预算会计核算体系框架

我国现行预算会计核算体系由财政总预算会计、行政单位会计和事业单位会计三部分组成。财政总预算会计也称总预算会计,是财政工作的基础,是国库管理的重要组成部分。总预算会计以财政预算管理为中心,以经济和社会发展为目的,进行会计核算、反映预算执行、实行会计监督、参与预算管理、合理调度资金。

总预算会计以资产、负债、净资产、收入、支出为会计要素,以“资产-负债=净资产”、“收入-支出=结余”为基本会计等式,实行收付实现制,采用借贷记账法,运用历史成本模式,以预算资金及其运动为核算对象,以预算年度为会计期间,确认、计量、记录和报告当年的预算收支执行情况及结果。各级总预算会计定期编制和汇总资产负债表、预算执行情况表、预算执行情况说明书等。

(二)现行总预算会计核算基本特点

与企业会计、行政、事业单位会计相比,总预算会计具有以下几个基本特点:

1.政策性和计划性

总预算会计在核算、反映和监督国家财政预算执行过程中,记录和反映着国家法律、法规的贯彻执行情况,具有很强的政策性。总预算会计在实现核算、反映和监督职能的过程中,始终围绕国家财政预算这个强制性计划进行,体现着很强的计划性。

2.统一性和广泛性

总预算会计的统一性体现在三个方面:一是总预算会计以全国统一的国家财政预算的执行为中心,组织制定全国统一的总预算会计制度;二是中央和地方各级总预算会计统一行动,统一组织年度国家决算和各级地方决算的编审工作;三是总预算会计执行全国统一的收支分类核算指标体系,即《政府收支分类科目》。

总预算会计的广泛性体现在两个方面:一是总预算会计核算、反映的内容延伸到社会再生产的各个环节;二是总预算会计分类核算体系涉及所有编制和执行国家财政预算的地区、部门和单位。

3.宏观性和社会性

总预算会计通过账务核算和情况反映,对国家财政预算的执行和国民经济活动情况,起着“晴雨表”和宏观监督作用,为领导进行宏观经济决策服务,体现着宏观性。总预算会计具有操作主体的政府性、核算范围的宏观性和核算内容的综合性特点,从总体意义上讲,具有社会总会计的特点,体现着社会性。

三、现行总预算会计核算体系存在的问题

(一)总预算会计职能逐渐弱化

根据现行总预算会计制度,总预算会计的主要职能是进行会计核算,反映预算执行,实行会计监督,参与预算管理,合理调度资金。随着财政国库管理制度改革的不断深入,机构设置和职责分工不断细化,审核、监督、现金管理等职能逐渐与总预算会计的基础职能相分离,总预算会计的职能不断弱化。

(二)总预算会计账套体系的设置存在缺陷

目前,总预算会计账套体系没有统一规范的设置模式,账套体系的设置存在着一些亟需解决的问题,主要集中在以下几个方面:

1.预算内、外资金账套是否合并的问题

1996年《国务院关于加强预算外资金管理的决定》提出了预算外资金的基本管理模式,中央及地方各级财政随之开设了预算外资金财政专户。1999年财政部颁布了《预算外资金财政专户会计核算制度》,与1997年的《财政总预算会计制度》相互独立,自成体系。随着各项财政改革的不断推进,要求预算内、外资金合并的呼声日益强烈,预算内、外资金账套是否合并成为总预算会计账套设置的一个重要问题。

预算内、外资金分设账套主要有两个理论依据:一是预算管理模式的不同决定了分设账套;二是年终结转处理方式的不同也要求分设账套。

目前,预算内、外资金分设账套主要存在以下问题:一是不利于全面、准确反映政府财政性资金收支全貌;二是不利于统筹安排财政资金;三是不能满足部门预算的要求;四是两账套分别执行不同的会计制度,导致会计核算方法和编报口径不同,财政收支数据混乱;五是存在重复劳动,不利于提高工作效率。

2.预算内、外资金账套设置问题

传统的总预算会计预算内资金账套一般核算国库存款资金和部分预算内财政专户资金,预算外资金账套一般只核算预算外财政专户资金。国库集中收付改革以后,国库集中支付资金、非税收入收缴资金如何进行核算,是否分别与原预算内、外资金账套合并,一直是总预算会计研究和探索的问题。随着国库管理机构和国库执行机构的分设、整合,上述账套也历经了分设、合并的过程。对于机构已经整合的中央和地方,上述账套基本上各自合并。这种账套设置的问题随着国库集中收付改革的逐步深化、国库集中收付资金核算的内容不断细化而日益显现:一是预算内、外资金账套核算内容过于详细,不利于全面掌握预算内、外资金的总体情况;二是预算内、外账套的各类凭证、账簿种类繁多,不利于会计档案的装订和管理;三是总预算会计岗位设置受到限制,既不利于职责分工,又不利于提高工作效率;四是国库集中收付资金的会计核算日益繁琐,经常牵制预算内、外资金数据的统计和报表的编制。

3.专户资金会计核算问题

目前,财政专户资金的会计核算和管理主要存在以下几个问题:一是缺乏统一的财政资金专户会计核算制度;二是没有真实反映财政支出的实际级次;三是没有真实反映财政的实际支出;四是削弱了财政资金的管理与监督力度;五是财政资金专户利息收入的处理没有明确规定。

(三)总预算会计核算岗位协调不畅、内部控制缺乏力度

现行总预算会计各核算岗位之间主要存在以下问题:一是职责不清、分工不明,给财政资金安全带来隐患;二是各岗位执行政策口径不统一,造成财政收支数据混乱;三是人员配备总体不足,一人多岗现象较为普遍,导致总预算会计内部控制力度的弱化;四是工作协调不畅,加大了会计核算的工作量,影响了财政工作进度。

(四)总预算会计核算基础具有局限性

现行总预算会计以收付实现制作为核算基础。随着财政管理体制改革和政府职能的逐步转变,收付实现制基础的局限性逐渐凸现:一是不能反映本期已经发生但尚未支付现金的未来的承诺、担保和其他因素形成的或有负债,即政府“隐性债务”,不利于防范和化解财政风险;二是本期的收入和费用之间不存在配比关系,不能对政府提供的公共产品和服务进行完全的成本核算,不利于公共资源的管理使用;三是不能真实反映财政与预算单位的年终结余情况。

(五)总预算会计核算范围偏窄

现行总预算会计仅仅反映预算资金的执行情况,核算内容主要是财政收支活动,没有覆盖全部会计要素:一是总预算会计将政府对国有企业、国有控股公司投出的资本列为当年预算支出,不反映形成的产权;国有资产出售、转让所得列为当年预算收入,不反映政府投资资产的减少;二是总预算会计没有核算和反映政府的固定资产;三是目前社会保险基金的会计核算按照《社会保险基金会计制度》进行,独立于预算会计制度之外,总预算会计仅反映财政对基金的拨款支出,而不反映基金的运行情况。

(六)总预算会计缺乏科学、规范的政府财务报告制度

目前的政府财务报告存在两大缺陷:一是财务报告的内容不完整,总预算会计的各类报表仅反映预算资金收支、结余情况,不反映政府固定资产、政府资本金、债权债务、公共产品与服务成本等,不能全面、准确地反映政府财务状况和绩效情况;二是财务报告的公布形式比较简单,仅以向同级人大报送政府预算和决算的形式披露信息,并且缺乏审计报告,财务报告的公允性受到质疑。

(七)总预算会计对账体系不完善

目前,总预算会计在工作实践中初步形成了一套多角度、全方位的对账体系,确保了财政资金核算的完整与准确。但是,随着国库管理制度改革的不断推进,总预算会计对账工作中的矛盾和问题日益显现:一是缺乏全面、统一的对账制度,有关对账的要求分散于数个相关文件中,没有严格的制约机制;二是财政之外的相关对账各方之间缺乏规范的对账机制,严重影响了对账质量。

(八)总预算会计信息系统不完善

目前,中央和地方各级财政已初步建立起功能比较完备的总预算会计信息系统,但是总体来说,各种信息系统种类繁多,比如:预算管理系统、国库支付系统、非税收入收缴系统等,这些系统是在不同时期为满足不同的财政改革需要而独立开发的,从单一角度出发,缺乏科学、统一的口径和标准,导致财政业务基础数据规范性不足。

(九)预算单位会计核算大集中平台建设滞后

预算单位会计核算大集中平台,是指所有预算单位的会计核算通过网络在一个中央数据库系统中集中处理的信息系统。建立财务信息相对集中的核算平台,是财政对预算单位进行集中统一管理和指导、加强资金监管的重要手段。目前,部分省市在建立大集中平台方面已经取得了一定的成果,但是平台的设计存在着一些亟需解决的问题,比如:各预算单位性质不同、会计核算制度不同,给系统设置带来了一定的困难,制约了大集中平台的建设。此外,部分地方因为自身经济条件和技术条件不够成熟,也影响了大集中平台的建设与发展。

四、我国总预算会计核算体系发展思路

(一)明确定位总预算会计职能

现代国库管理框架下,总预算会计应该发挥以下职能:一是继续履行传统的总预算会计核算职能;二是充分发挥总预算会计预算管理和监督职能;三是注重发挥对预算单位会计和下级财政总预算会计的指导职能;四是加强基础理论研究,理论联系实际,推动总预算会计的发展。

(二)科学设置总预算会计账套体系

对于预算管理模式、年终结转处理基本相同的资金,只要制度上没有特别要求,可以合并到同一账套中核算;对于预算管理模式、年终结转处理存在差异,或者核算繁简要求不同、业务处理流程不同、业务种类差别较大的资金,可以根据实际情况分设账套,形成有粗有细、有分有合的多角度、系统化的总预算会计账套体系。

1.预算内、外资金账套合并问题

随着“收支两条线”管理改革的逐步深化,纳入预算管理的非税收入进一步扩大,预算外资金的收入规模日益缩小。从长远看,随着各项财政改革的不断深化,部门所有的收入和支出将全部纳入预算管理,将预算外资金纳入总预算会计核算是必然趋势。但是按照“预算会计核算适应预算管理模式需要”的原则,总预算会计只能依据预算管理模式的转变而转变。目前,预算内、外资金在预算管理模式和年终结转处理上仍然存在差异,因而,预算内、外资金分设账套核算是现实的选择。在分设账套的情况下,可以通过合并报表的方式全面反映财政资金收支的整体情况。

2.预算内、外资金账套设置问题

随着各项财政改革的不断深入,国库集中收付资金的核算内容不断细化,会计账务处理的原始信息中不仅包括收入分类科目、支出功能分类科目和一级预算单位等信息,还包括了基层预算单位、收支项目、支出经济分类科目、收支出代理银行及其他反映财政资金预算管理要求和资金收支活动的信息。在部门预算改革不断深化、国库管理制度改革向纵深拓展的形势下,国库集中收付资金的明细核算与总预算会计预算内、外资金核算分离是必然趋势。

3.财政专户资金核算问题

加强与规范财政资金专户的核算和管理,从根本上讲,有必要从源头根治,逐步将财政专户资金的核算纳入国库集中支付系统,最终达到取消专户的目的。作为过渡阶段,可以研究制定统一、规范的财政资金专户会计核算制度,明确会计要素、会计科目、会计处理方法等基本问题,改变专户资金核算混乱的局面。

(三)加强总预算会计核算岗位的相互协调及内部控制

总预算会计要统筹把握财政资金会计核算工作的总体任务和工作目标,将财政资金核算的工作内容分解落实到每一个具体的会计核算岗位,既要减少各岗位之间的重复核算,又要加强各岗位之间的相互监督。主要着重三个方面:一是统一规划各会计岗位核算内容,建立会计核算岗位责任制;二是合理分配和使用人员,加强岗位协调及内部控制;三是各岗位统一协调会计核算的政策口径,确保会计处理方法的一致性。

(四)逐渐转变总预算会计核算基础

从世界范围来看,大多数国家政府都是循序渐进地推行权责发生制。从具体国情来看,我国正处于发展转型时期,预算会计体系有待完善,会计人员业务素质有待提高,因而,我国现阶段可以采用修正的权责发生制,即原则上采用收付实现制,对某些特定业务采用权责发生制。随着预算会计体系的不断完善和法律法规的不断健全,权责发生制的适用范围可以逐步扩大,在条件成熟的时候实行完全统一的权责发生制。

在现阶段,总预算会计可以针对不同情况采用不同的核算基础:一是基本业务事项采用收付实现制,比如:预算收入、预算支出和预算结余;二是特定事项采用权责发生制:比如:期末应收未收、应付未付事项;三是部分事项采用收付实现制和权责发生制分别核算,比如跨年度的资本性支出项目。

(五)拓展总预算会计核算范围

拓展总预算会计核算范围应尽快制订相关核算制度或办法,从以下几个方面入手:一是统一核算和管理财政直接投资的国家资本金;二是全面核算和管理政府固定资产;三是全面反映社会保险基金的运行状况。

(六)建立科学规范的政府财务报告制度

科学规范的政府财务报告体现在以下几个方面:一是双重视角的财务报告,即政府整体层面的财务报告着重披露资产负债、收支及余额变动、现金流量等方面的信息,个别层面的财务报告着重提供预算执行情况、国有资产、长期负债等方面的信息;二是财务报告增加附注说明,比如:政府长期债券资金的用途、政府年初预算与修正预算变动的原因和情况;三是明确财务报告的公布形式。

(七)完善总预算会计对账体系

加强总预算会计对账制度建设,明确有关各方的对账责任,严格执行对账制度,加强事后监督,确保账账、账实、账证、账表等核对相符,确保财政资金基础会计数据的真实、准确和完整。随着各项财政改革的不断深化,及时修订和完善相关制度,实现总预算会计系统的自动对账功能,进一步扩充和完善总预算会计对账体系。

(八)加强总预算会计信息系统建设

从广义讲,总预算会计信息系统应该涵盖所有政府性资金活动。加强总预算会计信息系统建设,应逐步完善和整合财政国库现在使用的各种系统,统一建立以总预算会计收支信息为核心的财政国库信息管理系统,实现政府性资金活动全过程的及时、准确反映,实现“从终点到起点”的实时自动追溯功能,实现数据的实时交换和共享。

(九)推进预算单位会计核算大集中平台建设

在大集中平台建设方面,我们既要博采众长,借鉴利用,又要因地制宜,自主创新,积极推进适应工作实际的大集中平台。具体来说,可以从以下几个方面入手:一是构建安全高效的网络传输平台;二是加强会计科目、辅助核算项目体系的建设;三是实现大集中平台与预算执行系统的对接;四是做好改革宣传和预算单位会计人员的培训工作,推动预算单位大集中平台的建设和发展。

五、总结与展望

总预算会计核算体系是财政基础数据准确完整、财政资金收支安全可靠的重要保证。下一步,应当高度重视财政经济发展过程中出现的问题,通过加强理论研究、理论联系实际、改革总预算会计制度、加强信息系统建设等措施,逐步完善我国的总预算会计核算体系,提高总预算会计管理水平,推动国库管理制度的发展。

 

 

 

 

 

 

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