农业综合开发建设粮食核心产区研究
国家农业综合开发办公室课题组
一、研究背景、内容和方法
（一）研究背景
1．从国际视角看，中国粮食安全问题具有世界性影响。绿色革命以来的50年间，全球人口由30亿增长到2007年的65亿，人均GDP增长了2.35倍，粮食消费增长了近3倍。全球粮食价格自2004年底进入上行通道，在2006、2007年和2008年的前几个月，世界主要粮食价格大幅度上涨。因粮食价格上涨，部分国家和地区出现了政治动荡和社会混乱。总体看，未来全球粮食供求紧平衡的格局已经形成，全球粮食安全保障面临新的不确定性。中国的粮食安全问题，不仅是中国的问题，而是一个世界性的问题。
2．从发展趋势来看，中国粮食安全保障面临严峻挑战。中国是世界上人口最多的发展中大国，未来的粮食需求还会有很大的增长。根据《国家粮食安全中长期规划纲要》预测，到2010年我国人均粮食消费385公斤，粮食消费总量5.2亿吨，到2020年增长到5.4亿吨。从消费结构看，未来中国人均口粮消费不会有太大变化，但饲料用粮和工业用粮有很大的增长。粮食供给方面，受人口、耕地、水资源、全球气候变化、能源变化因素的影响，中国粮食安全面临严峻挑战。
3．面对新的形势，保障中国粮食安全要有新思路。解决十几亿人口的吃饭问题，是中国治国安邦的头等大事。新中国成立以来，中国立足国内、保障粮食安全取得了举世公认的成就。但是，应该看到，中国人多地少、水资源紧缺的基本国情尚未改变，农业生产基础设施仍然薄弱，农业生产成本上升，粮食比较效益低，农民种粮积极性仍然不高。因此，迫切需确立新的国家粮食安全观，采取新的战略举措。
在2008年中央1号文件首次明确提出，“实施粮食战略工程，集中力量建设一批基础条件好、生产水平高和调出量大的粮食核心产区”。党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中，明确了要集中力量和资金建设一批粮食核心产区，粮食核心产区建设上升到了国家经济发展的战略层面。
（二）研究内容
本课题立足我国粮食安全面对的国际国内新形势，根据中央关于建设粮食核心产区的要求，开展了粮食核心产区建设的理论研究，总结了农业综合开发探索粮食核心产区建设实践经验，分析了可供粮食核心产区建设借鉴的国际国内经验，明确了今后农业综合开发建设粮食核心产区总体思路和具体政策措施，配套提出了建设粮食核心产区需要完善的政策支撑体系。
（三）研究方法
本课题采取定性分析与定量分析相结合，定性分析为主的研究方法，也采用国际比较研究来探讨粮食核心产区建设的一般规律。同时采用实际调查和案例研究的方法。
二、粮食核心产区的理论基础、基本内涵及建设意义
（一）理论基础
1．比较优势理论。按照比较优势原理，不同的生产条件是比较优势的基础，比较优势的形成也是多因素共同作用的结果。产业优势最终要通过市场竞争中表现的效率及效益水平加以检验。在分析农业比较优势时，应从有利于农业长期发展的角度出发，充分利用比较优势的动态性与可创造性，相机地使用比较优势战略，增强农业的内生比较优势，逐步完成农业比较优势的升级。
2．利益补偿与激励理论。粮食应视为公共产品性质的、关系国计民生的特殊产品，保障粮食安全是公共财政的重要职责。随着市场在农业资源配置中的基础性作用日益增强，价值规律在粮食生产中越来越发挥主导作用。总体看，应该充分发挥市场机制的作用，择机理顺粮食价格，提高种粮比较效益，增加种粮农民收入，调动农民种粮积极性。但从长远看，要保护和提高产粮地区发展粮食生产的积极性，仅仅依靠市场机制是不够的，应该考虑财政特别是粮食销区对产区的合理利益补偿，并建立起行之有效的激励制度安排。
（二）粮食核心产区的基本内涵
粮食核心产区是我国最适宜种粮食的地区，是基础条件好、生产水平高、商品量大的粮食产区，是粮食生产的主体功能区，是我国数亿亩永久性、高标准基本农田的集聚区，是我国粮食产业发展最有潜力的地区。粮食核心产区不仅包括13个粮食主产省的核心区域，还应包括其他非粮食主产省的核心区域，但主体是粮食主产省特别是粮食调出省的核心区域。
本课题研究认为，粮食核心产区应当有以下几点特征：第一，粮食核心产区是水土气候等自然条件良好的地区，是粮食生产具有比较优势的地区，是粮食生产水平高、生产潜力较大的地区，是我国粮食生产的精华地带，也是粮食商品量较大的地区。第二，粮食核心产区是对粮食主产区的深化和升华。第三，粮食核心产区是未来我国数亿亩大面积、永久性、高标准基本农田的集聚区，是我国稳固的高水平粮食生产基地。第四是，粮食核心产区是粮食产业有可能成为当地主导产业的地区，是发展粮食产业可以让地方财政和农民都受益的地区。
（三）建设粮食核心产区的重要意义
1．建设粮食核心产区是我国主体功能区规划的具体实现形式，能够从总体上优化区域经济布局。
2．建设粮食核心产区能够使我国粮食安全建立在更加坚实的保障基础之上，建立起对产粮地区的利益补偿和激励机制。
3．建设粮食核心产区是国家粮食战略工程的主体内容，体现了我国新的粮食安全观，能够实现粮食生产与推进工业化、城镇化的协调发展。
三、农业综合开发建设粮食核心产区的探索与国际经验
（一）农业综合开发建设粮食核心产区的探索
1、农业综合开发建设粮食核心产区思路的形成。农业综合开发建设粮食核心产区的基本思路是在20年的实践过程中，通过提炼和总结自身的基本经验和优势，结合我国农业和农村经济，特别是粮食生产的形势和发展趋势，逐步理清和明确的。2006年初，全国农业综合开发工作会议明确提出 “打造全国粮食核心产区”的重要战略举措。
2、各地农业综合开发探索粮食核心产区建设的主要做法。主要是：以产粮大县为重点，集中资金重点扶持；以中低产田改造为重点，大力建设高标准农田；以扶持龙头企业为重点，延长核心产区粮食产业链条，提高粮食产业的效益，增加种粮农民收；以提升农业科技应用水平为重点，注重核心产区软件建设；以加强管理为重点，遵循农业综合开发的管理模式和管理制度，确保资金发挥最大效益。
3、典型案例：河南打造粮食核心产区的宝贵实践。河南省在总结多年来农业综合开发成功经验的基础上，选择浚县、夏邑、许昌等24个县，作为农业综合开发重点县市，实行规模开发，建设高标准基本农田。全省70% 以上的农业综合开发土地治理项目资金，连续三年集中用于24个重点县市的中低产田改造。2005-2007年，24个农业综合开发重点县三年规划改造中低产田289万亩，平均每个重点县三年实际改造中低产田12.45万亩。2007年，全省24个县市真正发挥了粮食生产的骨干作用。粮食总产量达到412亿斤，占全省粮食总产量的 39.7%；比上年增产23.8亿斤，占全省粮食增产的85％；所提供的粮食商品量占全省商品粮总量的一半多；经过开发的项目区，粮食平均单产 1030斤，比全省平均亩产高290斤。
（二）可资粮食核心产区建设借鉴的国际经验
从国际农业发展经验看，区域化布局、专业化生产和产业化经营是世界各国农业发展的一般规律，也是提升农产品市场竞争力的必然要求。因此，总结国际农业区域化布局、专业化生产的农业发展经验，对于指导中国的粮食核心产区建设具有重要意义。本课题通过对美国、法国、加拿大、日本、泰国、越南、巴西、印度等8个国家农业区域化布局、专业化生产及政策分析，可供借鉴的经验主要有：一是根据资源禀赋条件，进行农业区域规划，界定区域内优势产业；二是着力加强区域内农业等基础设施建设,提高农业综合生产能力；三是通过农业信贷、财政、保险、价格等综合政策支持农业生产；四是尊重农民意愿，提高农民技能，改善农民生活。
四、农业综合开发建设粮食核心产区的总体思路和政策措施
（一）目标定位
主要有三个方面：一是促进粮食核心产区粮食稳定增产。农业综合开发计划到2020年，全国共改造中低产田5亿亩，新增粮食生产能力1200亿斤。其中粮食核心产区的800个粮食产能建设县，改造中低产田4亿亩，新增粮食生产能力960亿斤。二是促进粮食核心产区农民持续增收。十七届三中全会提出了到2020年“农民人均纯收入比2008年翻一番”的目标任务，重点和难点都在核心产区。通过实施农业综合开发，加强农业基础设施建设，提高农业抗灾减灾能力，降低农业生产成本，提高粮食单产，是保障农民持续增收的重要措施。农业综合开发已经成为国家扶持农业产业化经营的主要渠道，更是帮助农民从农业生产领域持续获得收入增加的重要促进力量。三是增强粮食产业的核心竞争力。率先在粮食核心产区形成优势突出和特色鲜明的粮食产业带，引导加工、流通、储运设施建设向核心粮食产区聚集，提高粮食生产效益，延长粮食产业链条，提高粮食生产附加值，为产粮大县区域经济发展打下坚实基础。
（二）主要任务
针对建设粮食核心产区的关键环节，突出三个方面的建设任务：
1、以改造中低产田为重点建设高标准农田，显著提高粮食核心产区农业基础设施建设水平，解决核心产区粮食生产的瓶颈。
2．围绕粮食核心产区粮食产业搞开发，为推进农业产业化经营、提高种粮农民收入作出贡献。
3．以农业综合开发为平台，整合支持粮食生产的各种资源，集中力量建设粮食核心产区。
（三）重点区域布局
根据全国粮食生产资源条件，粮食生产的实际情况及商品化率，并考虑到地域和品种因素，全国粮食核心产区将主要分为东北地区、黄淮海地区、长江流域、西北内陆及其他地区等四个区域。在全国划分为4个大区域的基础上，按照粮食产量占全国粮食总产量的比重进行数据排序，确定粮食生产核心区的主体省份，一方面这些省份的自然资源条件比较好，耕地资源丰富，农业播种面积和粮食播种面积比较大，光照水热等条件较为优越，另一方面，从现实生产能力来看，这些省份的粮食产量较高，粮食单产和农业生产技术水平普遍较高，对稳定区域及全国粮食供求平衡能够起到比较好的支撑作用。
（四）确定粮食核心产区重点县的标准
粮食核心产区重点县的指标主要包括三方面：一是按照粮食播种面积、产量三年平均值对全国县进行排序（根据国家统计局提供的2005-2007年数据）；二是依据产量、人口测算商品粮调出能力，即选出县内人均粮食占有量大于375公斤，商品量大于1000万斤的县（商品粮调出能力={县人均粮食占有量-全国粮食人均占有量（375公斤）}*县人口数）；三是以产量权重30%、商品粮调出能力70%加权测算，同时考虑相对集中连片、水资源等条件。以《全国新增1000亿斤粮食生产能力规划》800个粮食产能建设重点县方案为基础，具体确定农业综合开发建设粮食核心产区的重点县范围。
（五）主要政策措施
1．制定规划，明确农业综合开发重点扶持范围。要立足将粮食核心产区建设作为保障国家粮食安全的重要战略举措的高度，抓紧制定《农业综合开发支持粮食核心产区建设总体规划》要求，对粮食核心产区进行总体部署和安排，落实具体措施和保障机制。
2．集中资金，加大对粮食生产核心区建设的投入力度。为集中力量支持粮食核心产区建设，建议在农业综合开发存量资金继续向粮食核心产区倾斜、提高土地治理项目中央财政资金投入比例的基础上，每年将中央财政新增农业综合开发资金的70%以上用于粮食核心产区。
3．全面加强粮食核心产区农业基础设施建设，解决制约粮食生产的最大瓶颈问题，夯实现代农业发展的物质基础。通过农业综合开发建成的高标准农田，全部纳入基本农田保护区范围，实行严格的保护目标责任制。
4、做大做强粮食产业，提升粮食核心产区总体竞争力。发挥粮食核心产区的资源优势和比较优势，调动地方政府和种粮农民的积极性。农业综合开发要重点扶持粮食加工企业、扶持种粮大户和农民专业合作组织，做强做大粮食产业。
5．培育 “核心粮农”，促进粮食核心产区的土地流转和规模化经营。切实保护和提高农民种粮的积极性，重点培育“核心粮农”。农村人口多，农业劳动生产率低，农民劳均占有农业资源过低，是制约农民收入增长的主要原因。农业综合开发要重点支持一批有规模的种粮大户，在打造粮食核心产区的同时重点培育“核心粮农”。
6．积极构建支持粮食核心产区建设的政策支撑体系。粮食核心产区应是国家集中支持、重点投入的对象，迫切需要研究制定一整套支持粮食核心产区的政策支撑体系。粮食核心产区建设不仅应继续享受、还应更加受惠于国家扶持粮食生产的政策，在农业综合开发、产粮大县奖励、粮食最低收购价、粮食直补等支持政策基础上，有必要加快制定专门针对粮食核心产区的综合性支持政策。
7．全方面地研究建立对粮食核心产区的利益补偿机制。加强粮食核心产区农业基础设施建设，加大公共产品的投入力度。研究建立粮食销区对产区的补偿机制，鼓励粮食销区与粮食产区建立直接的合作关系。
8、深入贯彻科学发展观，研究建立正确的粮食核心产区干部政绩导向。要树立正确政绩导向，建立有利于发展粮食生产的干部考核和选拔机制，引导粮食核心产区领导干部从本地资源优势与比较优势出发来精心谋划农业，形成加强农业基础建设和促进粮食生产的长效机制，这是粮食核心产区建设坚实的保证。
创新我国农村公共产品供给机制研究
国务院农村综合改革工作小组办公室课题组
党的十七届三中全会决定指出，要切实保障农民权益，始终把实现好、维护好、发展好广大农民根本利益作为农村一切工作的出发点和落脚点。促进城乡统筹发展，加快解决“三农”问题，创新农村公共产品供给机制是一个非常重要的举措。本文从农村公共产品理论、我国农村公共产品的特殊性、当前供给的状况和问题、地方的实践和探索等几个方面，对我国农村公共产品供给进行了研究分析，在此基础上提出了创新我国农村公共产品供给机制的政策建议。
一、农村公共产品理论分析
（一）农村公共产品的概念。农村公共产品是公共产品的重要组成部分，具有公共产品非竞争性和非排他性两个重要特性。具体指在农村地域范围内由农村居民公共消费和享用的公共物品或服务，涉及农村公共设施、公共事业、公共福利等各个领域。主要包括义务教育、计划生育、优抚救济、社会保障、社会治安、文化、卫生防疫、体育等社会事业，供水、供电、道路等公共基础设施，生态环境建设、防灾减灾、气象、公共科技资源与服务、病虫害防治、行政、法律和社区服务等。
（二）农村公共产品的分类。从不同的角度，农村公共产品可以进行多种分类。一是按照农村公共产品的性质可分为农村纯公共产品与准公共产品。现实生活中，绝大多数农村公共产品是介于纯公共产品与私人产品之间，以混合公共产品的形式存在，具有不完全的非竞争性与非排他性。二是按照需求的层次分类。主要分为为农民提供基本生存需要的公共产品，如就业服务和社会保障等“基本民生性公共产品”；农民生产生活所需要的公益性基础设施和生态环境等“公益基础性公共产品”；农民维持简单再生产和基本发展所需要的公共产品，如义务教育、公共卫生、基本医疗和公共文化等“公共事业性公共产品”；以及生产安全、消费安全、社会安全、国防安全等“公共安全性公共产品”。三是按农村公共产品受益的范围分类。主要分为全国性农村公共产品和地方性农村公共产品。全国性农村公共产品受益范围分布于全国，如全国性的水土保持，长江、黄河等大江大河大湖的治理，全国性的禽流感防治等。地方性农村公共产品受益范围局限于某一区域，可细分为省、市、县以及乡村级公共产品，如血吸虫病防治等。
（三）农村公共产品的供给理论。与农村公共产品供给有关的理论主要是公共选择理论、公平供给理论以及基层优先的供给理论。一是公共选择理论。政府要履行职责，首先必须知道农民、农村究竟需要什么样的公共产品、需要多少、费用如何分摊等，这就需要将千差万别的个人偏好集中为统一的社会偏好。这种集中的过程即公共选择的过程。公共选择主要通过投票的方式进行，具体有两种方式，即“一致同意规则”和“多数同意规则”。实践中运用较多的是“多数同意规则”，即一个方案必须获得约定多数票的赞同才能通过。我国有9亿农民，2.5亿农户，每个农民对公共需要的意愿各不一样，如何建立一个能够反映广大农民意愿（偏好）的表达机制和决策，成为完善农村公共产品供给体制的迫切要求。二是农村公共产品公平供给原则。公共产品最优供给理论认为，所有的居民包括农民和其他公民，只要是纳税人，都应享有大致平等的公共产品，不允许城乡之间公共产品供给出现过大差别。三是农村公共产品由基层政府或公共组织优先提供的原则。即公共产品的提供应主要交由地方政府来完成，同时还要积极发挥非政府组织的作用。
二、我国农村公共产品的特殊性
（一）农业生产的特殊性使其具有明显的公共性。农业是我国国民经济的基础。农业提供粮食、蔬菜、油料、果类等人类赖以生存与发展最基本的、无可取代的必需品，并且随着农业劳动生产率的提高，为其他非农部门提供最基本的、不可缺少的劳动力资源。但由于农业是弱质产业，客观上要求社会予以弥补和照顾，这就决定了“工业反哺农业、城市支持农村”的政策。从本质上看，这并不是非农社会对于农业生产予以额外的恩赐，而是非农社会为了维持本身的存在和发展，不得不付出的“必要成本”，这种成本具有一定的公共产品性质。
（二）我国特有的经营方式使得农民对公共产品具有较强的依赖性。我国实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，生产经营分散，规模小，很难像发达市场经济国家那样，可以利用市场集中度和规模将新技术推广、生产条件改善、农产品储存、销售、加工等某些公共事务内部化，而是对政府提供公共产品有着强烈的依赖。如农业基础设施具有公共物品的属性，无法完全通过市场供应，必须由政府提供；农业新技术、新品种的运用，在工业中完全可以表现为企业行为，但在我国农村，农业新技术、新品种推广之初，由于农民对技术信任度低，造成需求不足，推广者面临市场风险，导致推广困难，在一定程度上成为公共产品，需要政府提供。
（三）农民收入偏低，支付农村公共品成本能力不足。一般来说，私人财富和收入效应影响着公共产品的属性和公共性的程度。在我国，农民收入总体水平偏低，且与城镇居民的收入差距呈扩大趋势，2007年城乡居民收入比达到3.36：1。在收入水平制约下，农民很难完全承担所需公共产品的成本，但对政府提供公共产品的需求却较为强烈。
（四）打破城乡二元结构，统筹城乡公共产品供给压力大。我国长期形成的城乡二元经济社会结构，不仅影响了农村发展和农民增收，还对农村公共产品供给制度产生了重大影响，使得城乡公共产品供给内容和水平差距大。目前，城乡二元经济结构并未完全打破，突出表现在农村劳动力、金融、土地等要素资源市场体系不健全，农村发展缺乏动力，同时，农村公共产品历史欠账多，基础设施和公益事业发展滞后，推进农村改革，创新农村公共产品供给体制机制，均衡城乡公共产品的压力较大。
三、我国农村公共产品供给的现状和问题
党和政府历来十分重视“三农”工作，2004年至2009年中央连续出台6个1号文件，着力解决“三农”问题。各级财政不断加大投入力度，据统计，2003年-2008年，中央财政用于三农的支出累计达2.2万亿元，农村公共产品得到了一定发展。一是农村交通条件大大改善。2003年至2007年国家投入大量资金进行农村公路建设，中央共投入农村公路建设车购税资金1022.4亿元、国债资金303亿元，带动地方共计完成农村公路建设投资6486亿元。全国新改建农村公路130万公里，其中沥青（水泥）路88.7万公里，是建国头53年建成沥青（水泥）路的2.7倍。2512个乡（镇）、8.6万个建制村通了公路，5801个乡（镇）、16.5万个建制村通了沥青和水泥路。二是农村水利建设步伐加快。1997-2008年，全国累计投入农田水利基本建设资金476亿元，其中中央投资268亿元，地方各级投入208亿元。全国有效灌溉面积达到57078千公顷，30万亩以上大型灌区285处，有效灌溉面积14612千公顷。节水工程灌溉面积达到22426千公顷，其中，渠道防渗节灌面积9594千公顷，低压管灌溉面积为5264千公顷，喷滴灌和渗灌面积3578千公顷，集雨节灌等其他工程节水灌溉面积3990千公顷。三是农村信息基础设施建设进一步强化。目前，全国97%的乡镇具备互联网接入条件，92%的乡镇开通宽带，全国各类涉农网站超过6000个。整合电话网、电视网、电脑网优势而形成的“三电合一”综合信息服务平台已扩展到100多个县，为农民提供了有效的生产生活信息，初步解决了农民看书难、看戏难、看电影难的问题，丰富了群众业余文化生活。四是农村沼气得到发展。2003年-2007年，国家安排55亿元国债资金在4.8万个村建设573万户沼气，安排9285万元建设98处大中型沼气工程。在国债项目的带动下，农村沼气由示范推广进入加快普及阶段，呈现出良好的发展局面。五是农村教育得到发展。2006年国家启动了农村义务教育经费保障机制改革，将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，逐步建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制。六是农村医疗保障和服务得到改善。新型农村合作医疗制度已基本覆盖全国农村；覆盖县乡村三级医疗卫生服务网络和疾病预防控制体系得到健全；农村医疗救助制度得到发展。七是农村社会保障制度大大发展。截至目前，农村最低生活保障制度、五保人员供养制度已全面建立，失地农民、进城农民工社会保障工作也取得明显进展。具备条件的地方，建立了农村养老保险制度。
但同时也要看到，目前我国农村公共产品供给还存在总量短缺、质量不高、体制不顺、供求结构不合理、供求矛盾突出等问题。农民日益增长的公共需求同公共产品供应严重不足已成为当前农村经济社会发展中面临的一个主要矛盾。一是公共财政的覆盖范围和力度不够。农业生产基础设施仍然薄弱，突出表现为农田水利设施建设严重滞后，农业科技支撑不足，动植物防疫体系不健全等；农民生活条件落后，突出表现为农村饮水问题突出，农民行路难，中西部地区的电力设施还比较落后；农村义务教育办学条件差，突出表现为目前城乡义务教育发展不平衡问题仍很突出；基本医疗服务城乡差距过大，突出表现为农村卫生事业发展依然滞后，农民医疗保障水平较低；农村社会安全网络建设滞后，突出表现为农村养老保险覆盖面较低，进城务工和被征地农民面对诸多社会风险。二是农村公共产品的有效供给机制尚未完全形成。一方面，各级政府之间以及政府和市场主体之间在农村公共产品供给责任上划分不尽合理；农民缺乏表达公共产品需求的有效机制。在广大农村地区，各种合作专业服务组织缺乏，规范化程度低，社会参与力弱。农村公共基础设施建设供给决策“自上而下”的方式，分散耕作的农民缺乏有效表达实际需求的通道。三是农村公共产品的长效投入保障机制尚不健全。突出表现为农村公共产品投入缺乏稳定渠道，地区间经济发展差异大，省市县乡财力不均衡。实际运行过程中，各地省以下财政体制不一，存在着收入向上集中、事权向下转移的现象，基层政府尤其是中西部地区基层政府提供基本公共产品能力偏弱。四是城乡二元结构尚未完全打破，加剧了农村公共产品供给不足。由于历史原因，当前城乡二元结构造成的深层次矛盾仍十分突出，彻底打破城乡二元结构、实现城乡基本公共产品均等化还有相当长的距离。
四、各地创新农村公共产品供给机制的做法和经验
（一）海南省构建农业科技110服务体系。针对农民科技服务难问题，海南省发挥政府主导作用，建设系统服务网络，调动各方力量，应用先进服务手段，成立农业110社会服务体系，有效解决了农民农业生产难题。截止2008年9月，海南农业110服务体系已建成省市县指挥中心23个，服务站171个，服务点439个，覆盖全省80%以上乡镇。2008年上半年，全省农业110系统受理求助28.7万多人次，举办培训班2237期，培训技术人员和农民近20万人次，举办科技下乡915场次，参与群众41.2万人次，发放技术资料68.4万册（份），受益农民96万多人。
（二）湖北省实行农村公共产品供给“以钱养事”机制。近年来，湖北省建立了农村公益性服务“以钱养事”新机制，即创新乡镇事业单位管理体制和运行机制，在单位转变性质、人员转变身份、全员参加养老保险的前提下，加大财政投入力度，实行“政府采购、花钱买服务”。实行“以钱养事”新机制后，财政用于公益性服务的经费实行“资金随着项目走”，变“养人”为“养事”，有效拓宽了公益性服务空间，使社会资源得到优化配置，一批新型的服务组织应运而生，焕发出生机和活力。
（三）开展村级公益事业一事一议财政奖补试点。农村税费改革前，村级公益事业建设主要依靠向农民收取村提留和“两工”解决，农村税费改革取消村提留和“两工”后，村级公益事业建设由农民通过一事一议筹资筹劳解决。但由于这项制度相关配套措施不完善，没有发挥应有的作用，工作缺乏推动力，农民积极性调动不起来，出现“事难议、议难决、决难行”的现象，村级公益事业建设投入总体上呈下滑趋势。针对这一问题，2008年中央在黑龙江、河北、云南三省和部分地区开展村级公益事业建设一事一议财政奖补试点工作，实行以政府财政资金为引导、以农民筹资筹劳为基础、以社会捐资赞助为补充的村级公益事业建设新机制，取得了较好成效。带动了农村投入、改善了农民生产生活条件，扩大了农村内需，增强了基层民主管理能力。据统计，2008年试点省份和地区已建成或正在建设的奖补项目10余万个，硬化村内道路约10.7万公里，修建村内小型水利设施9408处，打井8.4万眼，改善村内环境卫生100多万平方米，试点村大都开展了村内公共绿化，安装了照明路灯等，村容村貌焕然一新。
五、创新我国农村公共产品供给机制的政策思路
农村公共产品供给状况不仅影响整个国民经济的发展，也直接关系到广大农民群众的切身利益。必须采取综合措施，着力建立健全农村公共产品供给新机制。
（一）正确划分各级政府对农村公共产品供给的事权。划分农村公共产品的供给责任，首先是要根据农村公共产品的范围、种类和公共性程度，明确划分政府和市场之间的供给责任。一般来说，凡是全体农民受益的纯农村公共产品，政府应负有完全的供给责任；凡是部分农民受益的准农村公共产品，政府、集体和农民个人等都负有一定的供给责任。在明确政府与市场责任的基础上，要根据公共产品供给的效率、受益范围等因素，合理划分各级政府之间对农村公共产品的供给责任。从目前情况来看，农业基础设施、农村义务教育、农村社会保障、农村就业、农村医疗卫生等农村公共产品，尽管具体管辖权在地方，直接受益范围分散在各个地方，但都是关系国计民生的重要事务。因此，各级政府都负有供给的责任。要按照党的十七届三中全会精神，扩大县域发展自主权，增加对县的一般性转移支付、促进财力与事权相匹配，增强县域经济活力和实力。有条件的地方可依法探索省直接管理县（市）的体制。同时，中央以及省级财政要通过一般性转移支付和专项转移支付加大对县级补助，保障县级政府有效履行职能。
（二）增强县乡财政提供公共产品的能力。在明确各级政府对农村公共产品供给责任后，要合理匹配各级政府间的财力，确保各级政府都有提供公共产品供给的财力。其中，地方政府事权和支出责任确定后，其为实现事权需要的资金来源可以是多级的，可以是本级收入，也可以与上级政府转移支付共同投入。在目前情况下，我国大部分农村公共产品仍由县乡基层财政负责提供，但由于基层财政普遍困难，造成农村公共产品供给总体不足，因此，需要建立县级基本财力保障机制，加大中央和省级财政对县乡、村基层政权组织的转移支付力度，增强基层政府提供公共产品的能力。
（三）加快以民主为重点的农村公共产品供给。科学发展观要求以人为本，着力维护好、发展好、实现好最广大人民群众的切身利益。因此，创新农村公共产品供给机制需要突出重点，着重解决关系广大农民群众切身利益的民生问题。具体来说，要通过着力改革和完善体制，加大财政投入，用几年的时间切实改善农村道路、农田水利等基础设施状况，提高农民教育、医疗、社保、文化等社会事业发展水平，以及完善农业科技推广等为农服务体系。就目前来讲，国家正在扩大投资，拉动内需，4万亿投资计划中相当一部分将用于农村，重点用于农村民生工程。因此，要以此为契机，完善制度，加快以民生为重点的农村公共产品供给机制建设。
（四）构建农村公共产品多元主体供给制度。要通过创新农村公共产品供给机制，吸引更多的社会资金投入农村，构建农村公共产品的多元主体供给制度。具体来说，一是坚持纯农村公共产品由政府投入。各级政府要合理调整事权和财力分配，分阶段、分步骤实现纯公共产品政府供给，逐步实现城乡统筹发展、区域协调发展、农村地区内部平衡发展。二是准农村公共产品实施混合供给制度。在供给模式上积极创新，出台放宽价格管制、动用财政补贴、贷款贴息等优惠政策，鼓励营利性组织和私人参与。坚持科学规划，引入社会中介组织开展准公共产品供给的设计论证、工程监理和绩效评估。三是对一些农村公共产品供给，可探索采用BOT（建设－经营－转让）、PPP（公共－私人－伙伴）等多种经营模式，引导社会力量提供农村公共产品。
（五）完善财政支农资金管理使用方式。一是要继续深化支农资金整合改革。按照“既积极又稳妥、既整合又管理”的原则，坚持以县为主的整合制度，创新财政管理方式。从制度设计上促进形成县级支农资金整合的内在机制和动力，切实改变支农资金管理分散、使用效益低的现象。二是要创新支农资金使用方式。可通过以奖代补、民办公助等形式，创新财政支农方式，调动社会投入的积极性，发挥财政资金四两拨千斤的功效。三是合理划分中央与地方支农投入分担机制。这是创新财政支农投入机制的重要内容。要抓紧探索建立支农资金分级投入和管理机制，明确各级政府投入责任，逐步实现支农事权与财力的统一。
（六）扩大村级公益事业一事一议财政奖补试点范围。村级公益事业与农民生产生活直接相关，受益面广，具有较强的公益性，属于准公共产品，政府、村集体经济组织和农民都有建设的责任。2008年村级公益事业一事一议财政奖补试点取得了明显成效，实践证明这项制度创新符合中国农村实际，受到了广大农民群众和基层干部的欢迎。应在总结经验的基础上，逐步扩大试点范围，尽快全国全面推开。
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