应对金融危机的中国实践
财政部财政科学研究所所长贾康
由美国次贷危机引发的全球金融危机迅速由发达国家扩散至发展中国家,由虚拟经济扩散至实体经济。这场金融危机是在经济全球化深入发展、国与国相互依存关系日益紧密的大背景下发生的,任何国家都不可能独善其身。为应对金融危机带来的负面冲击,2008年11月,中国政府审时度势、果断决策,及时实施宏观政策转型,启动了适度宽松的货币政策和扩张性的积极财政政策,出台扩内需、保增长的多项措施,做出了“4万亿元投资”安排和促进经济平稳较快增长的一揽子经济刺激计划(可概括为四个重点、七个方面与十四个经济数据,详见文后附表)。中国作为一个世界上的贸易大国和最大的发展中国家,应对金融危机的政策措施可谓积极稳妥,其成效已经显现。中国在致力于做好自己事情的同时,提出了国际社会坚定信心、携手应对、共克时艰的理念,倡导合作,积极参与国际社会应对金融危机的各项行动,发挥了建设性作用。
一、扩内需、保增长、促就业、维稳定——一揽子计划的首要内容与相关举措
扩大国内需求,保证一定水平的经济增长,进而促进就业、维护稳定与和谐,可认为是中国一揽子计划的首要内容。主要的举措有:
(一)扩大公共投资
面对外部需求的急剧下滑,努力扩大国内需求成为政策的着力点,扩大公共投资成为首选。自2008年四季度实施积极财政政策以来,中国明显加大政府公共投资力度,2008年末之前,增加安排中央政府公共投资1040亿元,并宣布了2009—2010年两年4万亿元投资安排(投向构成见图1)。在此基础上,2009年中央政府的公共投资安排为9080亿元,增加了4857亿元,用于加快保障性住房建设、农村“水电路气房”等民生工程、重大基础设施建设、卫生教育等社会事业建设、节能减排和生态环境建设、自主创新和结构调整、汶川大地震灾后恢复重建等方面。截止到5月31日,2009年中央政府公共投资已累计安排下达5620亿元,执行进度为61.9%。
(二)促进消费
消费需求是最终需求,以多种手段促消费是一揽子计划的重要着力点。具体措施包括进一步减轻企业和个人税费负担,以财政补贴鼓励家电下乡、农机下乡、汽车摩托车下乡;积极扩大住房、汽车、耐用消费品和农村的消费信贷市场,推进医药卫生体制改革减轻居民医疗负担,以解除“后顾之忧”而提高边际消费倾向;改善中小学教师待遇;提高退休人员基本养老金和城乡低保水平。这些成为中国应对国际金融危机、扩大内需的重要方面。为支持家电、汽车摩托车下乡工作,2009年中央财政预算安排250亿元补贴资金。
(三)支持出口
在扩大内需的同时,支持出口、争取外部需求也是政府一直努力的重要方面,业已提高出口退税率,在区别不同产业、产品确定不同退税水平的同时,总的导向是尽可能支持外向型企业在金融危机冲击下“抗寒过冬”。海关总署发布的数字显示,虽然我国外贸进出口总值虽然同比下降,但继3月份进出口实现环比增长后,外贸呈现企稳迹象,近几个月来逐渐向好。通过着力调整内需和外需结构,中国将加快形成以内需为主和积极利用外需共同拉动经济增长的格局,力求使经济向更加均衡的发展方式转变。
(四)实行结构性减税和税费改革
继2008年内外资企业所得税“两法合一”和调低证券交易印花税税负等举措,2009年国家又陆续出台了一系列旨在减轻企业和居民负担的税费改革措施,实行结构性减税。比如,以全面的增值税转型促进企业扩大投资;适当从低调整房地产税费政策;暂时减征小排量乘用车车辆购置税,仅全面实施增值税转型改革一项,企业因此一年可减负约1200亿元。据测算,大规模的结构性减税和减少行政事业收费政策,总计可在2009年减轻企业和居民负担约5500亿元。实施适度的减税政策,虽然在短期内会加大财政减收的压力,但从中长期来看,能够促进经济平稳较快发展,在服务于“反周期调控”大局的同时,也为财政增收奠定长远基础。
(五)大幅增加财政赤字和举债规模
面对当前国际金融危机带来的经济下行压力,扩大财政赤字规模以求刺激经济增长,可以说是世界通行做法,中国也不例外。为弥补财政减收增支形成的缺口,2009年中国安排了中央财政赤字7500亿元,比上年增加5700亿元,同时国务院首次同意地方发行2000亿元债券,由财政部代理发行,列入省级预算管理。全国财政赤字合计9500亿元,绝对规模为建国以来之最,这体现了为反周期调控大局服务的“积极”特点。另一方面,虽然今年赤字增加较多,但由于前几年连续减少赤字,发债空间较大,从国际通用的两个指标即财政赤字占GDP的比重和国债余额占GDP的比重来看,仍然分别可以控制在3%和20%左右,所以9500亿元的赤字相对我国综合国力来说,总体上是安全的,年度赤字安排在“积极”的同时也体现了“稳妥”的特点。
二、调整结构、支持创新、深化改革——一揽子计划的重要特征与相关内容
面对金融危机冲击,中国“危”中寻“机”,一个重要视角是努力抢抓机遇,加快结构调整、优化产业布局、推进自主创新和深化改革。这些作为一揽子计划的重要特征,将为今后的长远发展夯实基础。在4万亿元的投资计划中,投向自主创新和结构调整项目的资金约为3700亿元,投向节能减排和生态工程项目的资金约为2100亿元,两项合计占总投资的近15%。其他投向的资金也将在项目选择上十分注重突出结构优化的要求。此外,国务院还陆续制定和公布了以结构调整优化为重要内容的十个产业的投资规划。
(一)调整产业结构
在一揽子计划中,十项重点产业调整和振兴规划令人瞩目。外部危机压力已使中国一些行业产能过剩的矛盾凸显,不失时机地发力推进产业结构调整和优化升级,成为关系经济全局的战略任务。基于此,2009年1月14日至2月25日的40天内,国务院连续召开6次常务会议,相继审议通过了汽车、钢铁、纺织、装备制造、船舶、电子信息、轻工、石化、有色金属、物流等十项重点产业调整和振兴规划,涉及范围之广、决策效率之高,前所未有。
其后,受益于投资、消费拉动和调整振兴规划,一些主要产业很快出现积极变化。比如,主要化工产品价格稳步上涨,节能减排工作也得到了进一步的加强,单位GDP能耗同比下降。
(二)加大财政支农力度
政府支农力度显著加大,中央财政2009年全年安排的“三农”支出7161.4亿元,比上年增长20.2%;粮食直补、农资综合补贴、良种补贴、农机具购置补贴等四项与农民生产生活直接相关的补贴合计1230.8亿元(详见表1),其中90%已于今年一季度下拨完毕,力度之大为历年之最,彰显了政府努力提高农民收入、改善农民生活、优化国民经济结构的决心与进展。
表1:中央财政“三农”支出2008年执行情况与2009年预算草案比较
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2008年
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2009年
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单位:亿元
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执行数
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预算数
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增长率
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农林水事务
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2702.20
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3446.59
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27.5%
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良种补贴
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123.45
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154.80
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25.4%
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农资综合补贴
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715.91
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756.00
|
5.6%
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农机具购置补贴
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39.95
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130.00
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225.0%
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粮食直补
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151.09
|
190.00
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25.8%
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农业保险保费补贴
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60.50
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79.80
|
31.9%
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农业基础设施
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1137.60
|
1295.10
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13.8%
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农业综合开发
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127.00
|
147.00
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15.7%
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扶贫开发
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167.30
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197.30
|
17.9%
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现代农业生产
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53.99
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65.00
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20.4%
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三农支出合计
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5955.50
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7161.40
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20.2%
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农业生产
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2260.10
|
2642.20
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16.9%
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四项补贴
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1030.40
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1230.80
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19.4%
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注:2008年农林水事务执行数数据在《2009年财政预算草案》附表中提供了两组数,其中一组为1821.74亿。
资料来源:《2009年预算报告》
(三)优化产业布局和加强区域发展指导
协调区域发展,优化生产力布局,也是中国决策层高度重视的调控重点之一。继前面两年已部署的打造北方经济中心—滨海新区、加快建设广西北部湾经济区等重大举措,过去半年里,综合配套推进珠江三角洲地区改革发展,在重庆市实行统筹城乡改革和发展,在上海加快发展现代服务业和先进制造业、建设国际金融中心和国际航运中心,以及加快建设福建的海峡西岸经济区等区域振兴重要部署,相继推出,旨在进一步培育新的经济增长极、发挥比较优势和提升区域间协调发展水平,将对国家的长远发展产生重要影响。
(四)支持科技创新
历史经验表明,危机往往刺激新一轮科技革命,科技革命又会成为新一轮经济增长和繁荣的重要引擎。在前面几年已开始实施加快走创新型国家道路的中长期科技发展规划的基础上,结合应对金融危机,国务院部署今明两年中央和地方财政集中投入1000亿元,加快一批能够支撑经济增长的重大科技专项的实施,并以贴息等方式支持企业发展和科技创新(2009年中,国务院常务会议宣布将以200亿元贴息资金拉动约4600亿社会资金),加快推广应用先进技术,加强重点产业振兴的科技支撑,并强化科技人力资源建设。
(五)继续深化改革
应对国际金融危机,是中国深化改革的契机。决策层要求加大改革力度,以继续深化改革,破解发展难题,赢得发展机遇,增强发展的动力和活力。酝酿多年的成品油价、税、费改革从2009年初开始实施,医药卫生体制改革业已启动,国家还取消和停征了100项行政事业性收费,进一步清理不规范的“小金库”。国务院常务会议部署了今年重点推进的改革任务,包括转变政府经济管理职能,深化国有企业改革和农村综合改革,推进资源性产品价格改革和服务业体制改革,加快就业和收入分配制度改革,推进科技体制改革,深化财政、税收、金融体制改革和涉外经济体制改革等。这些改革举措,着眼于解决经济社会发展中的突出矛盾和问题,同时也将对提振市场信心和扩大内需发挥积极作用,并促进中长期的机制转换、实现可持续发展。
三、强化保障、改善民生——一揽子计划的基础支撑及其主要亮点
经济减速使得百姓生活受到一定影响,就业、上学、购房、看病等问题关系千家万户而压力加大。在金融危机形势下继续着力完善社会保障体系,让老百姓劳有所得、学有所教、病有所医、老有所养、住有所居,是中国在应对危机中始终坚持的重要原则。解除社会成员在子女教育、住房、医疗、养老等方面的“后顾之忧”,也是提振消费、转变发展模式的机制性建设。从中国经济社会转型的更长时间跨度看,经济发展的最终目的是让老百姓生活得更好,只有完善社会保障体系,不断改进民生,才能真正贯彻落实以人为本的科学发展观而实现可持续的又好又快发展。应对危机期间,这方面表现出一系列的亮点。
(一)加大民生投入力度
2009年中央财政预算安排的民生支出中,所安排的促进就业资金增长66.7%,保障性安居工程资金增长171%;医疗卫生支出增长近四成;教育支出增长23.9%。上半年,又有一批批保障性安居工程开工建设,一个个农村沼气、饮水安全工程开始启动,一座座基层医疗卫生服务设施和中西部农村中小学校舍得到改造,一项项地震灾区灾后重建工作正在加快,城镇污水、垃圾处理设施建设明显加快,低收入群体的福利待遇水平进一步提高。
(二)加强社会保障体系
近期,中国加快完善社会保障体系,扩大社会保障覆盖范围,努力提高社会保障水平。今年1月1日起,调整企业退休人员基本养老金的政策已向全体企业退休人员兑现;关闭破产国有企业的退休人员将全部纳入城镇职工医疗保险;今年还将进一步开展新型农村社会养老保险试点,覆盖面达到10%的县区。近两年,保障性安居工程被摆在更加突出的位置,廉租房等保障性住房建设明显提速。2008年中央财政安排保障性安居工程补助资金184亿元,2009年增加到493亿元,增长1.7倍。3年内,约750万户城市低收入家庭,林区、垦区、煤矿区等地240万户棚户区居民的住房困难将得到解决。
(三)促进和扩大就业
就业是民生之本,面对金融危机带来的就业困难,国家千方百计保障和扩大就业。国务院办公厅专门就加强高校毕业生就业和农民工就业工作发出通知,通过一系列的政策杠杆,努力帮助高校毕业生实现就业,支持农民工返乡创业和再就业。经过努力,当前就业形势好于预期,今年全国城镇新增就业人数扭转了去年第四季度的下滑态势。面对金融危机给农民工就业和生活带来的困难,国家采取了一系列政策措施加强农民工培训,加快建立包括农民工工伤、医疗、养老在内的比较完善的保障体系,养老保险及转移接续制度正在试行。这些将明显改善广大进城务工人员的工作和生活条件。
(四)深化医药卫生体制改革
各方关注的“新医改”规划业已公布,将全体城乡居民纳入基本医疗保障,成为党中央、国务院在应对金融危机冲击阶段上从经济社会发展全局出发作出的重大决策,也是加快完善社会保障体系和完善社会主义市场经济体制、改善民生的一项重要举措。根据规划,今后三年,以缓解群众看病难、看病贵的问题为重点,将着力推进包括基本医疗保障制度、国家基本药物制度等在内的五项改革,为此,各级财政将新增投入8500亿元左右。到今年4月底,已基本建成约6000个基层医疗卫生服务项目。
四、一揽子经济计划的实施效果
自2008年秋季以来,不断出台的调控、改革举措,已勾勒出中国新一轮宏观调控的路径和格局。一揽子经济刺激计划注重短期保增长和长期调结构的通盘考虑,是扩大内需和稳定外需相结合、振兴产业和加强科技支撑相结合、改善民生和加强社会保障体系建设相结合、加大信贷投放与扩张财政支出相结合、深化改革与转变发展方式相结合的一揽子计划。
2009年以来的经济运行和社会生活表明,这种一揽子计划已初见成效,使经济形势出现积极变化,并有利于进一步提高经济发展质量。主要表现:一是国民经济持续下滑的趋势得到遏制并顺利由“前低”转入“后高”。一至三季度国民经济增长分别为6.1%、7.9%和8.9%,1—9月累计达7.7%,与年度8%左右的增长目标已相当接近,种种迹象表明中国的宏观经济已经完成世界各主要经济体中的率先回升。二是政府投资对经济的拉动较快显现,并且对其进一步的拉动可以期待。从今年前5个月的经济数据来看,城镇固定资产投资同比增长32.9%,新开工项目投资规模同比增长95%以上,去年四季度1000亿元中央投资项目全部开工,今年新增2000亿元中央投资计划下达迅速,业已构成内需的重要因子,并且可以期待其后一个时期的“后劲”。三是工业生产逐步企稳,发电量、用电量降幅缩小的出现正增长。四是国内消费稳步增长。五是居民收入持续增加,大量的民生投入、一系列民生政策正在变为人民群众看得见摸得着的实惠。
总之,可以认为,中国受到外部金融危机冲击而滑入低迷阶段的宏观经济运行,在“一揽子”刺激计划及政策应对之下,已在今年由“前低”转入“后高”,实现触底后的回升。同时,尽管中国经济运行出现积极变化,但我们也应清醒地看到,这些成效还是初步的,基础尚不稳固。国际金融危机尚未完结,不确定、不稳定的因素和潜在风险还很多,各有关方面的工作任务将是艰巨的。因此,下阶段需在“反周期”的扩张操作思路下,继续实行适度宽松的货币政策,扩张性的积极财政政策,并且采取相机抉择、灵活审慎的微调,努力增强调控的预见性、针对性、灵活性和有效性,促进国民经济平稳较快发展。财政政策作为国家实施的一揽子经济刺激计划方案的重要组成部分,应该在为总量调控的“需求管理”方面尽力做出贡献的同时,更多地在结构优化的“供给管理”方面发挥其不可替代的作用。
附表: 一揽子经济刺激计划重点和数据
四
个
重
点
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大规模增加政府投资,实施总额4万亿元人民币的两年投资计划,其中中央政府拟新增1.18万亿元,实行结构性减税,扩大国内需求。
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大范围实施调整振兴产业规划,提高国民经济整体竞争力。
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大力推进自主创新,加强科技支撑,增强发展后劲。
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大幅度提高社会保障水平,扩大城乡就业,促进社会事业发展。
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七
个
方
面
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加强和改善宏观调控,要坚持灵活审慎的调控方针,实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策。
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积极扩大国内需求特别是消费需求,增强内需对经济增长的拉动作用。
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巩固和加强农业基础地位,促进农业稳定发展和农民持续增收。
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加快转变发展方式,大力推进经济结构战略性调整。
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继续深化改革开放,进一步完善有利于科学发展的体制机制。
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大力发展社会事业,着力保障和改善民生。
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推进政府自身建设,提高驾驭经济社会发展全局的能力。
|
十
四
个
年
度
经
济
目
标
数
据
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8%:GDP增长8%左右。
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900万:城镇新增就业900万人以上。
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4.6%:城镇登记失业率4.6%以内。
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4%:居民消费价格总体水平涨幅4%左右。
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9500亿:全国财政赤字9500亿元人民币,其中包括地方债券2000亿元。
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5万亿:新增贷款5万亿元以上。
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5500亿:企业、居民税负减轻约5500亿元。
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9080亿:中央政府投资总额9080亿元。
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420亿:中央财政拟投入420亿元促进就业。
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3318亿:今后三年各级政府拟向医改新增投入8500亿元,其中中央财政投入3318亿元。
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7161亿:中央财政拟安排“三农”投入7161亿元,比上年增加1206亿元。
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1461亿:中央财政科技投入1461亿元,增长25.6%。
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2930亿:中央财政拟投入社会保障资金2930亿元,比上年预计增加439亿元。
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1300亿:中央财政今年再安排1300亿元地震灾后重建资金。
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化解金融危机的制度安排与财政政策研究[1]
财政部财政科学研究所副所长 王朝才
内容提要:金融危机是社会经济生活中的“坏事件”,防范和化解金融危机是世界各国面临的重要课题。我国目前已经初步构建了自然灾害、公共卫生等方面的国家突发公共事件应急反应机制,但仍未有效建立突发性经济事件的应急机制。本文在考察国外化解金融危机的制度安排和财政政策的基础上,针对我国的现状和问题,提出了加快我国化解金融危机应急机制建设的相关建议。
进入20世纪中后期,金融危机的爆发趋于频繁。据世界银行统计,20世纪70年代后期到2000年间,世界上共有93个国家先后爆发了112场系统性银行危机,还有46个国家发生了51次局部性危机(World Bank,2001)[2]。而且20世纪90年代以来爆发的金融危机呈现出了新的特点,不仅表现为货币危机的频率提高,而且更多是货币和银行双重危机同时出现,即银行体系和外汇市场同时遭受双重打击[3]。双重危机的爆发,通常是以大量的金融机构破产和汇率贬值为表现形式,最终导致产出大幅度下降。如此巨大的负外部性促使政府通过一系列的制度安排和宏观经济政策努力化解金融危机。本文以双重危机为重点研究对象,并适当考虑其他金融危机,对化解金融危机的制度安排和财政政策进行全方位的考察。
一、国外化解金融危机的制度安排与财政政策
(一)发达国家化解金融危机的制度安排与财政政策
1929-1933年的大危机之前,西方国家一直奉行自由市场经济的理念,政府是守夜者而不去干预经济,在化解金融危机方面的作为也非常有限。虽然不少国家建立了中央银行,但其货币政策、最后贷款人等功能还很不完善,金融危机的化解基本上是通过金融同业救助的方式实现的,政府参与和支持的一系列化解金融危机的制度安排远未形成。大危机尤其是二战后,国家对经济的干预不断加强,化解金融危机的制度安排也开始形成,并逐步趋于完善。一是中央银行成为干预经济的重要力量,地位与作用不断巩固和提高,作为最后贷款人[4]提供的紧急流动性支持,成为控制和化解金融危机的重要制度安排之一。另一方面,一些发达国家近年来纷纷改革中央银行制度,在强化中央银行独立性的同时将银行监管职能分离出来,交由政府专门机构行使[5]。二是大危机的爆发使存款保险应运而生,在稳定存款者信心和化解金融危机中发挥了非常重要的作用。为应对危机和重树公众信心,美国1933年通过了《格拉斯一斯蒂格尔法案》,创立联邦存款保险公司(FDIC),负责向商业银行提供存款保险。目前,存款保险制度已成为发达国家金融体系的重要组成部分,但随着实践的发展存款保险也暴露出严重的道德风险,如导致存款者不再关注金融机构的风险状况,以及金融机构从事高风险投资活动等。因此,已建立存款保险制度的发达国家通常会对存款保险进行相应的改革,不断完善其激励机制。而且,随着金融危机的爆发,发达国家存款保险的功能也不断得到强化,除存款保险外,通常还肩负着接管、清算问题金融机构的职责,在化解金融危机中不断完善和发展[6]。目前,发达国家形成了包括最后贷款人制度、存款保险及资产处置机制等在内的化解金融危机的健全制度安排,成为有效化解金融危机的体制重要保证,能够采取紧急应对措施较为有效地化解金融危机,减少金融危机对经济造成的负面影响。
与金融领域的制度安排一样,发达国家的财政在化解金融危机中也经历了由无所作为到有所为的发展过程,为化解金融危机提供了重要财力和政策支持。1929-1933年的大危机中,美国实施了新债务政策,其中一项重要内容是政府为金融机构发行债券提供担保。到了80年代,为解决储蓄信贷危机,美国财政部对RTC拨款1000多亿美元,为RTC实施储蓄信贷机构重组提供了重要的资金来源。再如日本,1999年4月1日按照美国RTC模式设立的“不良债权清理回收机构”,资本金也由政府提供。另一方面,为使经济尽快走出危机,发达国家也相应调整财政政策,美国大危机期间采取了扩大财政赤字和增加政府开支的政策,刺激了有效需求和促进了经济恢复,发挥了不可替代的作用。
(二)发展中国家化解金融危机的制度安排与财政政策
20世纪80年代以来,发展中国家的金融自由化进程不断加快,但其金融体系还很不完善,金融全球化进程中发展中国家快速的金融自由化与其脆弱的金融体系形成了一对突出的矛盾。在国际投机资本的外部冲击和国内金融体系风险不断积聚下,新兴国家爆发了一系列的金融危机,比较典型的是80年代爆发的拉美金融危机和90年代末的亚洲金融危机,新兴国家成为了金融危机的重灾区,经济金融遭受危机的沉重打击。
与发达国家相比,发展中国家爆发的金融危机多是货币和银行双重危机同时出现。因此,发展中国家化解金融危机,不仅要保持汇率的稳定,而且要推动金融机构尽快恢复正常运转。一是外汇储备的匮乏和不足使许多发展中国家不得不宣布货币贬值,拉美和亚洲金融危机中都是如此。由于饱受危机之苦,发展中国家尤其是东亚国家在危机之后形成了巨额的外汇储备[7]。二是中央银行的最后贷款人制度在化解金融危机中发挥了重要作用,最后贷款人制度是发展中国家化解金融危机的常规手段。三是不少发展中国家没有建立存款保险制度,隐性存款担保仍然是化解金融危机的重要制度基础。在金融恐慌难以消除的情况下,许多国家都会对存款和债权实行有限或全面担保,甚至是采取严厉的资本流出和取款管制措施。另一方面,未建立存款保险的国家,成立政府性重组机构及资产处置机构实施金融重组[8]。四是金融危机促使发展中国家对其金融制度进行改革。有的国家实行了应急机制,如阿根廷《公共紧急状态和汇率体制改革法》,赋予新总统几乎不受限制的经济权力,以处理金融危机带来的各种社会经济问题。一些建立存款保险制度的国家,如韩国对存款保险进行了相应的改革,还有一些国家采取了强化货币政策独立性、加强审慎金融监管等改革措施,甚至不少国家不得不允许外资控制本国金融机构。
在金融体系不健全、化解金融危机的制度安排还不完善的条件下,发展中国家的财政发挥了非常重要的作用。一方面,财政为化解金融危机提供了重要资金支持。以韩国为例,财政部为存款保险公司和资产管理公司发行债券提供了担保,并为其支付债券利息等。在未建立存款保险或资产处置机构的情况下,也有一些国家由财政设立专门机构来化解金融危机。另一方面,财政还实施了有利于金融和企业重组的政策措施,如促进金融重组的税收优惠政策等。此外,发展中国家在化解金融危机的过程中,还针对危机时期的特殊经济形势,实行了一系列旨在恢复经济增长的财政政策,如压缩财政赤字和削减政府开支及调低税率等。由于不得不向IMF等国际组织求助,发展中国家包括财政政策在内的宏观经济政策很大程度上受到IMF的干涉,IMF所倡导的自由主义理念及其所开出的紧缩性财政政策与货币政策药方,实际上未必有利于危机国家的经济恢复和发展。
二、化解金融危机的制度安排与财政政策分析
(一)金融危机的阶段性及其相应制度安排
根据发展过程,金融危机可分为紧急应对和金融重组两个阶段,不同阶段化解金融危机的内容各有侧重,发挥作用的相应制度安排和财政政策也不尽相同。
1.危机紧急应对阶段的制度安排
由于债权人及存款者与金融机构间的信息不对称,货币贬值和问题金融机构出现极易引起金融恐慌,加剧挤兑和资本外逃,导致更多问题金融机构出现,进一步加深金融危机。因此,在金融危机的前期阶段,化解的重点是避免金融恐慌和确保市场的流动性,以控制金融危机蔓延。大体来看,金融危机紧急应对阶段的化解制度安排包括以下方面:
一是汇率和股市稳定制度。当汇率遭受国际投机资本攻击时,中央银行通常会运用外汇储备入市干预,以稳定汇率。为稳定股价和防止股市大幅动荡,中国香港等地曾针对爆发财务危机的个股采取“暂停交易”的办法,或者是由政府动用股市稳定基金等财政资金,以及引导机构投资者进场护盘等。
二是最后贷款人制度。中央银行提供的紧急流动性支持,帮助流动性暂时出现困难的金融机构化解支付危机、消除存款人及其他债权人的心理恐慌,控制金融危机的蔓延,但流动性支持并不能为金融机构重组提供资本。
三是金融机构关闭制度。为防止“多米诺骨牌”效应出现,避免更多损失和防止中央银行流动性支持增加,通常要关闭严重资不抵债、因资本枯竭而无法继续经营的问题金融机构,以防止流动性危机的扩散(有关制度安排见“金融重组阶段的制度安排与财政政策”)。
四是紧急行政性制度安排。当经济手段仍无法控制金融危机,市场依然存在严重的恐慌心理,挤兑和资本外逃仍在继续,政府通常会宣布对存款和债权实行有限担保或全面担保。尤其是全面担保,有助于恢复公众信心,稳定银行负债和银行体系,同时也为组织实施金融重组提供了宝贵时间。若担保仍不能制止挤兑和资本外逃,政府通常会采取紧急管制措施,对存取款和资本流出实行管制。
2.金融重组阶段的制度安排与财政政策
最后贷款人提供的紧急流动性支持对于缓解金融机构的流动性困难具有重要作用,但并不能解决问题金融机构的资本问题。随着金融危机的发展,通过注入新的资本实施金融重组成为化解金融危机的重要内容,如取消资不抵债金融机构股东的资格、鼓励新的资本甚至是允许外国资本进入、实行政府注资和国有化等,以及处置危机产生的巨额不良资产[9],促进问题金融机构开始正常经营和恢复金融体系的运转。金融重组通常由存款保险或政府新设的专门机构来实施,在赔偿债权人和存款者损失的同时对问题金融机构进行重组。关闭问题金融机构和实施金融重组,通常依据一系列关于问题金融机构的金融关闭、接管和退出制度,划分能够继续经营和无法持续经营的金融机构,以及明确关闭、接管金融机构的条件等。
由于金融机构大面积倒闭,金融体系自身无法消化规模巨大的不良资产和实现金融重组,危机国家通常会设立由财政出资或支持的隶属于政府的资产管理机构,或是对原有的资产管理机构进行重组,以加快不良资产的剥离和处置,同时政府负担相应成本,促进金融体系正常运转。财政在金融重组阶段,不仅通过预算拨款、为发行债券提供担保等措施,为政府注资和国有化及剥离不良资产提供了重要的资金支持,而且通过一系列的税收优惠政策促进了金融和企业部门的重组。在政府支持下,金融重组充实了金融机构和企业的资本,重塑了市场主体,推动金融机构和企业恢复经营,经济开始正常运转。
(二)化解金融危机的制度安排与宏观经济政策的协调
化解金融危机的制度安排与危机时期实行的相应宏观经济政策,是化解金融危机的两大支柱。总的来看,化解金融危机的宏观经济政策通常包括以下内容:
首先,调整汇率政策和稳定金融市场。当汇率贬值导致金融恐慌和资本外逃时,为应对外资流入的突然逆转和资本外逃,危机国家会提高利率来减少资本外逃,并通过提高利率加大投机者进行卖空投机操作时借入本币的成本[10]。
其次,采取冲销政策回笼货币。中央银行的紧急流动性支持,可能导致过多的货币投放,加大通货膨胀压力。而且过多的本币投放,也不利于本币汇率的稳定和阻止资本外逃,不仅不能阻止货币危机,而且会进一步威胁经济稳定。因此,中央银行在为市场提供紧急流动性支持的同时,需要通过冲销政策来回笼货币。
再次,努力恢复信贷。金融机构倒闭、资本外逃及呆账准备增加等,导致银行信用扩张能力减弱,加之借款者信誉下降,金融危机的爆发通常会出现信贷下降问题。为减轻信贷下降对经济的影响,尽快恢复经济增长,许多国家在化解金融危机的过程中采取了诸如道义劝告、中小企业的特别信贷便利、信贷担保等信用扩张措施。
最后,协调财政政策。危机爆发初期,一些国家通常会采取紧缩性财政政策以提高政府储蓄和改善经常性项目的状况。虽然紧缩性货币政策和财政政策短期内对防止资本外流和维持汇率稳定具有一定作用,但在长期内可能导致需求不足,经济增长难以恢复。从长期看,在紧缩货币政策的同时配套实行扩张性的财政政策和结构性改革,在增加国内需求和促进经济增长方面显著成效,但实行扩张性财政政策的重要前提是保持良好的财政状况。
(三)财政政策在化解金融危机制度安排中的职责与功能定位
从理论上看,财政在化解金融危机中的职责可从政府作为公共管理者和国有金融机构所有者两个维度来加以分析。从公共管理者来看,财政作为公共风险的最终承担者,负有金融危机的兜底责任,在化解金融危机的过程中作用不可替代。基于政府公共管理者的身份,财政为存款保险和不良资产处置提供的资金和政策支持是金融重组得以顺利进行的根本保证。一方面,中央银行最后贷款人的作用仅限于紧急解决金融机构的暂时流动性困难,不能有效解决资本匮乏的问题和进行金融重组,即便是迫不得已将贷款转为金融机构的股本,但基础货币也不能无限制扩张。另一方面,存款保险进行损失赔偿和金融重组以及资产管理公司的资产处置也都离不开财政的支持,尤其是一个强大、稳固、平衡财政的有力支持。大面积的金融机构倒闭使存款保险或政府专设的重组机构及资产处置机构无法依靠自身的资金实力完成金融体系的重组,财政提供的各种形式的资金支持对恢复金融体系的正常运转具有起死回生的重要作用,而且一揽子税收优惠政策也有助于金融重组。并且,财政作为公共风险的最终承担者还在承担着金融危机的最终净成本,如承担金融机构关闭和资产处置的最终成本等。此外,作为宏观调控的重要手段,财政政策由政府直接掌控,支出直接构成了有效需求,在启动经济方面具有不可替代的作用。财政政策与化解金融危机制度安排的协调一致及其与货币政策的协调配合,能够有力地推动经济恢复。
三、我国化解金融危机的现有制度安排及存在的问题
(一)我国化解金融危机的现有制度安排
近年来,随着我国金融体制改革的不断深化,不断完善的金融安全网络构成了未来化解金融危机的重要体制基础,政府1998年设立的4家资产管理公司已成为我国处置不良资产的主体。一是中国人民银行的最后贷款人职责[11]及其接管商业银行的职能[12]发挥了积极的作用。二是金融风险补偿机制正在建立之中,中国证券投资者保护基金有限责任公司正式注册成立,在救助和重组出现经营问题的证券机构方面发挥了重要的作用。三是财政在防范金融风险和救助问题金融机构的过程中发挥了重要的作用。例如,部分负担了关闭农村合作基金会的损失;为促进金融重组,还实行了一些税收优惠政策,缓解问题金融机构的压力[13];证券投资者保护基金的63亿元注册资金也全部来自财政部储存的历年认购新股冻结资金利差余额。四是形成了专业化的资产处置机构,处置机制日益完善,处置手段不断丰富。
(二)现有制度安排存在的问题
第一,缺乏突发金融事件应急反应机制。2006年1月8日,国务院发布了《国家突发公共事件总体应急预案》(下称《总体预案》),将突发公共事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等四大类,为提高政府保障公共安全和处置突发公共事件的能力,最大程度地预防和减少突发公共事件及其造成的损害提供了法律依据。《总体预案》中没有包括突发金融事件,在一定程度上反映了我国金融风险的现状况。但从长期来看,突发金融事件应急反应机制的缺失,不利于提高我国有效防止金融突发事件的发生和应对能力,不利于最大限度地降低金融突发事件给金融业和整个国民经济造成的负面影响。另一方面,我国化解金融风险的一些办法也只是散见于《中国人民银行法》、《商业银行法》、《防范和处置金融机构支付风险暂行办法》等金融法律法规中,金融突发事件的处理缺乏统一的法律框架,通常是采取“一事一议”的方式,虽然这种非程序做法具有某种灵活性,但更多的时候会因金融监管部门之间协调不力和相互扯皮而贻误最佳处理时机,也给被救助机构留下了讨价还价的空间。
第二,最后贷款人制度不完善。一是主要通过再贷款提供紧急流动性支持,救助手段单一,尤其是抵押贷款很少,导致再贷款回收困难。二是贷款适用条件缺乏量化标准,随意性较大;三是中央银行提供的紧急流动性支持,缺乏相应的惩罚措施,不利于引导金融机构依法开展经营。另外,在中央银行集最后贷款人制度、货币政策和金融接管职责于一体的条件下,央行最后贷款人制度的不完善,往往导致商业银行“倒逼”央行,引发基础货币的大量投放,不利于强化中央银行货币政策的独立性。
第三,金融机构的接管和退出机制不完善。一是体制不健全导致问题金融机构的救助职责不清。目前,我国尚未建立存款保险,实际上政府是以国家信用担保提供了一个隐含的存款保险制度。中央银行集最后贷款人制度与金融接管制度于一体,最后贷款人职责与接管责任很难分清,同时也使中央银行承担繁重的救助责任。二是金融机构市场退出制度不完善。一方面,现有问题银行接管制度中的接管标准不具体,接管条件不明确,制约问题金融机构的及时接管,而且接管之后如何实施重组等法律也未做出规定。另一方面,金融机构市场退出的法律制度不完善,尚没有金融机构退出市场可以直接适用的法律[14],最终导致政府对问题金融机构实施了过度救助,国家付出了巨大的金融稳定成本。
第四,部门之间尚未形成制度化的协调机制。《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中明确指出,“应建立健全银行、证券、保险监管机构之间以及同中央银行、财政部门的协调机制”。《中国人民银行法》、《银行业监督管理法》对建立有关机构之间的协调机制也做出了如下规定:“国务院银行业监督管理机构应当会同中国人民银行、国务院财政部门等有关部门建立银行业突发事件处置制度”等。这些法律规定为各金融监督管理机构之间建立协调与合作机制提供了相应的依据,但实际协作效果并不理想,各监管机构之间的协调基本上是采取“一事一议”的方式,各部门之间的“联席会议”制度也处于不连续的状态,不利于监管机构之间的信息共享,不利于金融危机的预防、控制与化解。
第五,金融管理部门与财政职责的划分不清。近年来政府处理问题金融机构的过程中,例如解决问题信托、农村合作基金会等问题上,金融与财政部门暴露出部门间责任不清等诸多问题。在国有银行居于主导地位的条件下,问题金融机构的处置更多的体现为中国人民银行与国有银行的出资人——各级财政部门的关系协调,处理办法基本上遵循中央和地方划分责任与协调利益、个案处理的原则,通常采用财政部分负担或以地方财政担保的中央银行再贷款的形式加以解决。尽管地方政府以财政信用为借款担保,但由于金融机构清理资产困难重重,清偿率很低,所以大部分借款由地方财政来承担,或有债务在很大程度上转为直接债务,导致地方金融风险同财政压力相互交织,进一步加剧地方财政困难。
四、加快我国化解金融危机的制度安排与财政应急机制建设
(一)应遵循的原则
根据各国化解金融危机的经验,加快我国化解金融危机的制度安排与财政应急机制建设应遵循以下原则:
1.成本最小化
金融危机的爆发通常会使一国经济遭受沉重打击,在化解金融危机的过程中,政府通常需要付出巨大的代价,甚至使一国财政不堪重负。在国际货币基金组织(David.Hoelscher、Marc Quintyn,2004)的研究[15]基础上,我们将金融危机的成本分为经济成本[16]和财政成本[17]两个方面,化解金融危机的有效制度安排应有利于降低危机产生的经济成本和财政成本。
首先,有利于实现经济成本最小化。直观来看,化解金融危机的有效制度安排应使金融危机对经济增长的影响减少到最小,或者说使国民经济尽快恢复增长。即是说有效的制度安排应尽早采取措施,以及尽快进行金融重组和改革,使金融体系正常运转和经济恢复增长。从长期来看,这些制度安排还应通过化解金融危机形成一个健康的、有利于经济长期发展的金融体系。
其次,有助于降低公共部门的财政成本。财政成本是政府为化解金融危机所付出的所有直接成本[18],减去政府处置不良资产、转让金融机构股权等取得的收益后,形成化解金融危机的净财务成本。化解金融危机的有效制度安排,应有助于降低公共部门化解金融危机的财政成本,审慎地进行政府注资和国有化,以及尽可能通过市场化手段提高不良资产处置收益等[19]。
2.有效激励和降低道德风险
第一,要处理好政府与市场的关系,从程序上优先发挥市场机制和银行同业救助的作用。一方面,首先发挥市场机制和金融同业救助的作用,鼓励强大的金融机构对其进行兼并、重组。另一方面,注重发挥市场机制优胜劣汰的作用,对于不能持续经营的问题金融机构坚决实施破产关闭,并确定合理的损失分摊机制,明确股东、董事会和管理人员承担首要责任,冲销资不抵债银行所有者的股权和更换现有的管理人员等。
第二,坚持适度救助的原则,大力支持金融同业自身不能救助的问题金融机构的重组和资产处置。一是最后贷款人提供的紧急流动性支持应当是有限度的,一般只对陷入暂时性流动性困难的金融机构提供资金支持,无限制地流动性支持会削弱金融机构的约束机制,鼓励高风险经营和弱化内部管理。二是全面担保应采取相应的限制措施,如只对存款本金实行担保,明确全面担保是一项临时措施及要求机构支付一定的担保费用等。三是坚持适度存款保险和赔偿原则,避免政府在化解危机中的无限兜底和救助。
第三,财政只为超出金融体系的危机部分提供有力的资金支持。在化解金融危机的过程中,包括最后贷款人制度、金融风险补偿机制等在内的金融安全网络是最基本的化解机制。财政基于公共管理者身份化解金融危机,应以市场机制作用为基础,为金融体系和金融安全网络等不能有效负担和化解的部分给予强有力支持,并为金融重组创造用利的税收环境。
(二)进一步健全我国化解金融危机的制度安排
首先,在《总体应急预案》下建立金融突发事件应急反应机制专项预案。主要内容:一是应急对象,包括金融机构突发事件、支付清算系统危机、汇率与股市震荡等。二是预警机制,参照国际惯例根据严重和紧急程度,将金融危机分为一般(Ⅳ级)、较重(Ⅲ级)、严重(Ⅱ级)和特别严重(Ⅰ级)四级,分别以蓝色、黄色、橙色和红色表示;三是应急处理机制,科学界定相关管理部门的职责分工及所应采取的应急措施,明确中国人民银行最后贷款人和货币政策、风险补偿机制组织市场退出和实施金融重组的职责,以及证券监管机构维护股市稳定的职能等(财政职能详见“形成化解金融危机的财政应急机制”)。
其次,完善中国人民银行的最后贷款人制度。一方面,进一步明确最后贷款人提供流动性支持的标准和条件,适当提高紧急流动性援助的透明度。另一方面,丰富流动性支持的手段,完善抵押贷款制度,努力确保再贷款的顺利收回,减少流动性支持对货币政策的干扰。另外,为有效防范道德风险,鼓励金融机构努力经营,应采取必要的惩罚措施,如惩罚性高利率等。
第三,尽快推出存款保险制度,明确其处置问题金融机构的职责。从国际经验来看,由独立于财政和中央银行的存款保险来处置问题金融机构和实施金融重组是基本的做法。我国应尽快建立存款保险制度,将隐性保险变为显性保险制度。同时,优化相关机构之间的职能配置,将中国人民银行接管问题商业银行的职责转到存款保险公司,赋予存款保险关闭、接管和重组问题金融机构的职责,使中国人民银行独立执行货币政策和行使最后贷款人职责。另外,通过投保方式、投保机构范围、保险费率及存款保险限额等内容的科学设计,完善存款保险的激励机制,有效防范道德风险。
第四,完善金融机构市场退出机制,制定统一适用于各种金融机构的法律法规。在明确存款保险处置问题金融机构职责的同时,应尽快完善我国金融机构的市场退出机制。一是制定统一的标准,区分问题金融机构是否具有生存能力。二是对问题金融机构的接管、援助和关闭的条件,以及所采取的整顿和重组措施等进行具体的规定。三是明确问题金融机构关闭和退出市场时适用的损失分摊原则,即股东、次级债券持有者、债权人以及其他相关主体的清偿顺序。为有效降低道德风险,应追究问题金融机构高级管理人员的法律责任,并将股东的清偿顺序置于存款者和债权人之后。
第五,加强中国人民银行与监管部门的协调与合作。我国设立银监会之后,形成了由银监会与证监会、保监会在分业经营基础上,分别对银行、证券和保险实施分业监管的体制,中国人民银行负责货币政策和行使最后贷款人职责。从职能分工的情况来看,金融监管部门在了解金融机构的运行情况和获取金融风险信息方面具有明显优势,而这也是中国人民银行履行最后贷款人职责所必需的。尤其是在金融风险突发性强、传播迅速、极具破坏性的条件下,中央银行及时获取信息更是有效行使最后贷款人职责的需要。因此,在现有体制格局下,应努力形成制度化的跨部门工作协调和信息共享机制,加强中国人民银行与监管部门的合作与协调,以更好地发挥中央银行作为最后贷款人和监管机构在防范金融风险与应对突发金融事件和化解金融危机的作用。
(三)逐步构建我国化解金融危机的财政应急机制
为强化财政紧急应对和处理突发金融事件的能力,可考虑在突发金融事件应急反应机制框架下,形成制度化的财政应急机制。财政应急机制中的一揽子措施主要包括财政介入的程序和方式、财政应急资金来源,以及需要采取的其他财政应急措施等。
首先,明确我国财政在化解金融危机中的职责。我国财政不仅是公共管理的主体,而且是国有及国有控股金融机构的重要出资人,具有国有金融资产管理的职责。根据前述理论分析和国际经验,我国基于公共主体身份化解金融危机的财政职责应主要包括:为存款保险等金融安全网络及资产管理公司提供有力的资金支持,以及制定促进金融重组的税收政策和调整国家与国有及国有控股金融机构的利润分配关系,促进金融部门和企业重组。另一方面,作为宏观调控的重要实施主体,财政政策还具有促进经济恢复的职能。再从出资人身份看,财政还承担着所有者的职责,在金融危机中应补足国有金融机构的资本金,促进其稳健经营。
其次,明确化解金融危机过程中财政介入的时机和程序。作为应急机制的延伸,突发金融事件应急反应机制启动时,财政应急机制也自动启动,并根据危机预警情况,采取相应财政应急对策。一是在针对问题金融机构的不断出现,财政应在较重(III级)阶段及时启动和出台促进金融重组的税收优惠政策,以支持金融同业重组。二是危机严重(II级)和特别严重(I级)情况下,存款保险和资产处置机构的资金不能满足化解金融危机的需要时,财政应提供及时、有力的资金支持。三是根据危机爆发后经济形势的变化,相机抉择和适时调整财政政策,促进经济恢复。但财政提供的资金支持并不是无条件的免费午餐,财政需要从更高的层次,对化解危机的金融安全网络建设提供指导建议,并督促财政资金支持的资产处置机构完善内部控制机制和提高资产处置效率。
第三,明确财政应急资金的来源渠道。一是建立金融危机化解准备金,为化解金融危机提供实际资金支持。金融危机化解准备金专为化解金融危机而设立,主要用于政府注资和国有化、为存款保险和资产管理公司的资金支持,以及最终为资产处置埋单等。关于金融危机化解准备金的资金来源,可考虑将金融机构每年缴纳的营业税收入按照一定的比例提取金融危机化解准备金,经过预算程序后纳入政府基金账户统一管理;或是将中国人民银行每年的经济发行或经济发行所对应资产如外汇储备等,按一定比例提取金融危机化解准备金,专门用于政府注资和国有化,使其在性质上区别于中央银行作为最后贷款人提供的紧急流动性支持贷款。在没有爆发金融危机的情况下,危机化解准备金可投资于低风险而流动性较强的项目,并将其收益纳入危机化解准备金。二是特别情况下可考虑由财政直接发行国债,或由存款保险、资产管理公司发行财政担保债券等方式作为化解金融危机的重要资金来源。
[1]与危机化解相比,有效防范金融风险和防止爆发金融危机可以避免危机造成的巨大成本,因而是一国经济发展的最优选择,本文的研究侧重危机爆发后化解制度安排与财政政策的分析。
[2]其中,比较典型的金融危机有:发生在80年代的拉美金融危机、美国储贷协会危机,80年代末和90年代初的斯堪迪那维亚危机等,以及发生在90年代的欧洲货币危机、墨西哥金融危机和亚洲金融危机等。此前如1637-1638年的荷兰郁金香狂热、1720年的密西西比泡沫和南海泡沫,以及1929-1933年大危机等。
[3]详见Bhubanesh pant,2001: “Financial crises, recovery and reforms”, P2-3.
[4] 最后贷款人是一国中央银行为化解金融风险,向暂时出现流动性困难的银行提供紧急流动性援助的一种制度安排,紧急流动性的方式有信用贷款、抵押贷款、票据贴现、短期透支等。
[5] Goodhart和Schoenmaker指出,发达国家中中央银行与银行监管部门合二为一和一分为二的情况大体上各占一半。
[6]比较典型的情况如美国80年代设立隶属于FDIC的重组信托公司(RTC),对储贷机构进行重组,2001年又对存款保险制度进行了改革,以强化市场约束和对金融机构的激励;日本为化解金融危机也于2002年对存款保险进行了较大的改革,等等。
[7]东亚国家的经常帐户盈余及外汇储备情况详见麦金农:《汇率、工资与国际竞争力的调整:日本、中国与美国的比较》。
[8] 如亚洲金融危机期间,泰国成立了隶属于中央银行的金融机构发展基金(FIDF)具有保障存款人权益的职责,以及对经营不善的商业银行实行国有化;印尼政府1998年成立了类似于存款保险的印尼银行重组局(IBRA),由其实施金融重组,并对问题银行进行注资和国有化。
[9] 资产处置是化解金融危机过程中相当复杂的部分,通常要长达数年的时间才能完成。
[10]但这种方式会制约货币政策的有效性,而且对本国经济恢复的负面作用也比较大。
[11]《中国人民银行紧急贷款办法》对紧急贷款的前提条件、贷款用途、期限和利率等做了较为详细的规定。《防范和处置金融机构支付风险暂行办法》第22条规定了再贷款的程序,对于出现支付风险后必须通过人民银行再贷款方式给予流动性支持的金融机构,应由人民银行省级分行提出方案,报总行审批。1997年至2003年,在清理整顿信托投资公司、城市信用社、农村基金会和城市“三乱”过程中,中国人民银行总行曾提供了1411亿元的再贷款。
[12]我国《商业银行法》第64条规定,商业银行已经或可能发生信用危机,严重影响存款人的利益时,中国人民银行可以对该银行实行接管。
[13] 例如,2003年财税141号文件,对依法撤销的金融机构及其分支机构(不包括所属企业)财产用于清偿债务时,免征其转让货物、不动产、无形资产、有价证券、票据等应缴纳的增值税和营业税;对清算期间自有的或从债务方接收的房地产、车船免征房产税、土地使用税和车船使用税;对其在清理财产中涉及土地使用权、房屋所有权权属转移等行为免征契税;对其接收债权、清偿债务过程中签订的产权转移书据,免征印花税。
[14]虽然在广国投破产过程中,法院以及各方面司法人士对破产法进行了补充和解释,使破产法在金融领域的运用有了一定的进展,但规范性并不强,问题金融机构如何退出市场以及由谁进行清算、偿付顺序如何等,至今缺乏规范程序和制度规定。
[15]关于银行危机成本的具体划分及一些国家银行危机的成本详见David.Hoelscher、Marc Quintyn,2004:“Managing Systemic Banking Crises”, IMF publications.
[16]经济成本是指金融危机破坏金融体系及其功能导致的产出的下降,是对于经济发展产生的长期影响。大体来看,金融危机的经济成本从根本上取决于危机的严重程度及其对金融体系的破坏程度,以及金融体系重组的进程和效率。
[17]包括财政为化解金融危机所直接支付的预算支出,如政府性注资或国有化资金,存款支付、购买和剥离不良资产支出、税收优惠等,以及中央流动性支持措施可能产生的准财政成本,即中央银行因化解金融危机导致上交财政收入的减少。
[18]直接来看,政府化解金融危机的财务成本取决于金融危机的严重程度、政府为化解金融危机投入的资金量及政府处置资产而获取的收入等。
[19]也有些国家迫不得已而允许外国资本进入,甚至使其达到了控股地位,从而对本国金融安全构成威胁。因此,降低财政成本并不是绝对的,是在一国金融安全底线范围内的尽可能最小化。
积极财政政策凸显民生财政
中央财经大学财政学院院长 马海涛
引言
2008年,面对席卷全球的金融危机和国内一系列的自然灾害,国内经济环境迅速恶化,我国经济经历了前所未有的困难与挑战。在此情况下,党中央、国务院及时调整宏观调控政策,实行了“积极”财政政策和 “适度宽松”货币政策相结合的“双松”政策,其中在积极财政政策中,以往很少提及的“民生”及“民生财政”占据了很重要的位置。
“民生”的提法首先见诸于党的十七大报告:“民生必需在经济发展的基础上,努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、住有所居”;其次,在2008年12月召开的中央经济工作会议中,明确要求为进一步扩大内需、促进经济增长的十项措施以及财政刺激经济的“4万亿元”一揽子计划中,其中民生分量最重:保障性安居工程2800亿元,农村民生工程和农村基础设施3700亿元,医疗卫生、文化教育事业400亿元,灾后恢复重建基金1万亿元……其中,仅保障性安居工程就将在3年内基本解决全国700多万户城镇住房困难家庭的住房问题[①];另外,在2009年政府工作报告中,明确提出“在今年中央政府投资总额9080亿元,主要用于保障性住房、教育、卫生、文化等民生工程建设,节能环保和生态建设,技术改造与科技创新,农田水利、铁路、高速公路等重点基础设施建设和地震灾后恢复重建”[②]。
由此,“民生”这一概念也频见报端、期刊评论等,与之相对应的“民生财政”也成为了当前政府采取措施时动辄以用的利剑和财政学界学者及专家关注的问题。那么在当前财政运行体制下倡导“公共财政”理念的前提下,何为民生财政?民生财政与公共财政之间又是何种联系?当前我国积极财政政策实施过程中民生财政的涉及又几何?这些一系列问题已成为时下讨论的热点。
一、民生及民生财政
1、民生及民生财政的引出
实际上,历朝历代的君主为了巩固自己的政权,民生问题一直都很受关注,民生的概念也可以追溯到远古的年代,“民为贵,社稷次之,君为轻”[③]的民本理念古代圣贤们就作了很好的概括。然而,在中国,由于长期封建社会君主专制的政治体制所桎梏的财政体制的不完善(甚至谈不上现代意义上的财政体制),我们讨论的民生也只有在开始倡导现代民主情况下才有意义。而对民生财政来说,那就更晚了,即使是在倡导现代民主的新民主主义革命的胜利(即中华人民共和国的成立)到改革开放,由于中国的经济实力有限、财政体制极其不完善,国家财政一直以来只能保障国家机器的正常运转和满足国民经济发展的运行基础,其后随着改革开放的巨大成功、国家财政实力的提高和财政体制的不断完善,在中国,直到1998年以来以“公共财政”理念为导向的财政运行体制下才能视为“民生财政”的真正开始,特别是最近10年经济的高速发展,中国的财政才更有实力、更有资本在“民生财政”的道路上前行,如上面所述,2008年经济面临“内忧外困”的情况下,中国依然开出了以“民生”为重的积极财政政策的处方,有效地遏制了经济的进一步恶化。
由此可以说,在中国,现代意义上的“民生”在新民主义革命开始时既便产生,同时几代人为之付出了巨大的代价,而“民生财政”则是国家有足够的经济实力、确立公共财政运行体制后新的财政运行理念。
2、“三民主义”之民生概念
一直以来,在中国的国家治理模式中,为政者的治理思想不论“民本”的意图达到何种程度,总是以“君治”为前提的。特别是长久以来在中国百家思想中占据主导的儒家来看,单从其国家治理角度看,其理念总是居于统治者的地位来为被统治者想办法,总是从统治者的角度以求解决政治问题,而很少从被统治者的视角去考虑或规定统治者的治理行为,完全背离实现“民生”的治理行为,其“三从四德”即为典型。古代中国一直与近代西方国家民主政治由下而上去争取政治权利(包括民生权利)的情形形成鲜明对比,直到孙中山倡导的“三民主义”运动的兴起才能说大众对“民生”诉求在中国的真正开始。
20世纪初,在孙中山“民族、民权、民生”的“三民主义”倡导下中国开始了民主主义革命运动,后来演绎成了中国共产党领导下的新民主主义革命运动并取得胜利(1949年10月1日中华人民共和国的成立)。孙中山在《民生主义》的第一讲,就给“民生”下了定义:“民生就是人民的生活,社会的生存,国民的重整旗鼓,群众的生命”。孙中山认为人民的生活即“民生”可以分为人类生活和社会经济两类问题。“群众的生命”和“国民的生计”是人类生活的问题,而“社会的生存”是社会经济问题。如果这两类问题都得到有效解决,则国家富强,人民幸福,反之国家贫弱,人民生活痛苦,结果造成社会问题,由此会导致一系列的“民生问题”而不足以谈“民生”。由此,他提出要解决“民生问题”就必须实行民生主义,即民生主义就是解决“民生问题”的主义。他说“民生主义能够实行,社会问题才可以解决,社会问题能够解决,人类才可以享很大的幸福”[④]。
首先,孙中山说“民生主义即贫富均等,不能以富者压制贫者是也”[⑤]。由此可见民生主义的目标:其初步目的在于解决人民的衣、食、住、行等问题,从而解决最基本的养民问题,而最终目的在于世界大同,从“我们要解决中国的社会问题,和外国是有相同的目标,这个目标,就是要全国人民都可以得安乐,都不致受财产分配不均的痛苦”[⑥]中更可以体现其大同目标。孙中山的“民生”思想同情广大劳动人民,特别是提出从物质生活出发改善人民的生存条件,满足人民的衣、食、住、行等需要,高度关怀人民生活和重视物质文明,使物质文明成为推动历史前进发展的基础。
其次,孙中山为了实现其“民生”思想,提出了“平均地权”和“节制资本”的民生主义原则。第一,在平均地权方面,孙中山说“文明之福祉,国民平等以享之。当改良社会经济组织,核定天下地价。其现有之地价,仍属原主所有,其革命后社会改良进步之增价,则归于国家,为国民所共享……敢有垄断以制国民之生命者,与众弃之”[⑦]。又提出“农民问题真是完全解决,是要耕者有其田。那才算是我们对于农民问题的最终结果”[⑧]。其具体办法是在实现了资本主义的土地国有化以后再由国家授田或租田给农民耕种;第二,在节制资本方面,孙中山说“凡本国人及外国人之企业,或有独占的性质,或规模过大为私人之力所不能办者,如银行、铁道、航路之属,由国家经营管理之。使私有资本制度不能操纵国民之生计,此则节制资本之要旨也”[⑨]等一系列主张。
单从孙中山的“国家利益人民共享”、“贫富均等”的“大同主义”民生思想来看,是当时国内封建主义专制下经济极度贫穷落后、国外西方资本主义国家工业革命后巨大发展背景下对寻求中国经济发展理想模式的追求,然而当时中国内忧外患、民不聊生的情形下要真正实现其“民生”思想几乎是不可能的,更谈不上赖以“民生”思想实施的财政体制改革,也就更谈不上“民生财政”这一说法。
3、新中国成立后民生及民生财政演绎
随着新中国的成立、国内政局的稳定,同时建立起的中央政府统一领导下的分级财税运行体系下,中国财政“民生”理念的实施又为几何呢?改革开放以前,中国实行“大一统”的计划经济体制,加之缺乏一个进行经济建设总的指导思想,再加上本来极其薄弱的经济基础,更为重要的是后期国内政治文化运动的原因,严重影响了中国进行经济建设的进程,中国的财力来源严重受搓,由此,此阶段财政能保障国家机器的正常运转已纯属不易,财政实际上不能涉及“民生”问题,同样谈不上“民生财政”。其后,中国进行了改革开放,建立了以“经济建设为中心”的国家发展战略方针,由此国民经济运行逐步回到了快速发展的正常轨道上,国家的财政实力也不断增强,但从改革开放的前20年来看,中国的财政基本处在“吃饭财政”和“建设财政”的状况,直到后来进行大规模的市场经济建设改革后才有所改善。一方面,1994年以“分税制”为主的工商税制改革,大大促进了中央政府的财政实力;另一方面,1998年中央政府明确提出建立“公共财政”框架的目标,由此才可以说财政在“民生”理念的实施以及“民生财政”在中国的开始。新中国成立后,我国财政“民生”的逐渐演绎有经济发展水平、政治运动、制度改革等各方面因素的原因,单从经济和经济管理体制方面来看,可以分析如下。
第一,改革前计划经济体制、多变的财政管理体制制约“民生”理念的实施。新中国的经济建设是在国民经济运行基础遭受毁灭性破坏的基础上开始的,由此一开始中央政府就必须采取极度集权的方式(计划经济体制)集中财力来保障新生政权的正常运转,即在全体社会成员共同占有生产资料的前提下,国家统一计划按照社会需要进行生产和消费。同时由于后期政治上纲领性的错误路线,到改革开放前中国的财税体制也一直处在多变的格局当中(见表1)。
表1:计划经济体制下多变的财政管理体制
实行时间
|
财政管理体制
|
1950
|
高度集中,统收统支
|
1951—1957
|
划分收支,分级管理
|
1958
|
以收定支,五年不变
|
1959—1970
|
收支下方,计划包干,地区调剂,总额分成,一年一变
|
1971—1973
|
定收定支,收支包干,保证上缴(或差额补贴),结余留用,一年一定
|
1974—1975
|
收入按固定比例留成,超收另定分成比例,指出按指标包干
|
1976—1979
|
定收定支,收支挂钩,总额分成,一年一变。部分省(市)试行“收支挂钩,增收分成”
|
由此可见,我国计划经济体制下并没有形成一套规范的财政运行体制,基本上处于行政性的集权和分权交替状态,自始至终没有摆脱“一放就乱”、“一收就死”、“一死又放”的恶性循环当中。这也给支出管理带来了巨大的困难,政府本来就是为保障国家机器的正常运转而不断改变财政体制,这样,中央财政在保障了国家安全和国家行政事业单位正常运转以外,很难再有在有关“民生”领域作出资金安排的能力。例如从人民公社时期农村公共服务的筹资状况(见表2)就可以看出:人民公社时期,很多农村公共服务的经费都要求自筹,即使有国家预算安排也很少,同时当时农村居民的收入极其有限,绝大多数农民是以自身的贫困为代价,凭借革命的热情和积极性来交足国家税金后基本上一贫如洗,在此情况下农村公共服务供给的资金还要从农民身上筹得,那谈何容易?结果就是资金的缺口,最终也就根本谈不上改善人民生活的“民生”支出。
表2:人民公社时期部分农村公共服务的筹资渠道[⑩]
公共服务项目
|
筹资渠道
|
小型农田水利工程
|
凡是社队自己有力量全部负担的,应自筹解决,国家不予补助;社队资金有困难的,根据困难大小给予补助。
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农、林、水、气象事业费
|
国家预算和社有资金共同负担。
|
中小学经费
|
教育部门举办的农村中小学经费以国家预算拨款为主,杂费、勤工俭学以及地方财政安排的自筹资金作为补充;社队集体办学以公社社有资金、杂费收入和勤工俭学收入为主,国家给予一定的补助。
|
卫生事业
|
社办卫生院实行“社办公助”,主要依靠公社集体力量来办,国家对卫生院给予必要的补助;农村合作医疗由大队统筹全体农民的医疗费用,基本医疗费主要有社区集体承担;国家财政安排合作医疗补助费,用于培训医务人员的经费开支和支持穷的对社举办合作医疗;大队卫生所几乎全部依靠集体经济投资和维持。
|
抚恤和社会救济
|
除国家预算安排的抚恤和社会救济费外,公社应自行安排一部分社会救济和社办敬老院等福利事业的经费支出。
|
第二,改革开放后“建设财政”向“公共财政”的转变引发“民生”支出的重视。改革开放后“民生”理念在财政支出中得以逐步重视,这实际上与我国经济不断发展、国家财政实力不断增强、特别是与国家财税体制的不断改革与完善相伴而生的,这期间主要可以分为三个阶段。
第一阶段:形成财政公共化改革趋势的初期阶段。为适应市场化改革,政府推动了一系列财政税收体制的改革,从1980年进行的“划分收支、分级包干”即俗称的“分灶吃饭”到1985年国有企业上缴利润改为上缴所得税而实行的“划分收支、核定收支、分级包干”一直到1993年,虽然财政体制上一直带有“包干”色彩,但可以看出财政公共化改革的趋势。在此阶段,从财政收支的结构来看,由于财政体制的因素,中央财政收入占GDP的比重和占全国财政收入占比都不断下降,特别是后者,1978年仅为15.52%,其后虽然比例有所提高,但基本也只在30%左右,而到1993年更是降到22.02%,直到1994年工商税制的改革这种状况才得以改善。另一方面,经济建设进入正常轨道,由此财政支出中经济建设费的比重一直很大,例如1978、1985、1990年分别达64.08%、56.26%和44.36%[11],在“以经济建设为中心”的方针下,财政在“民生”方面的支出极其有限,可谓波澜不惊。
第二阶段:为建立公共财政框架而进行的初步改革阶段。1994年实施的全面税制改革、分税制财政体制改革和国有企业利润分配制度改革即较为全面的财税体制改革,突破了以往单纯的“放权让利”思路,以制度形式构建各利益团体之间的关系,同时1995年《预算法》的正式实施,各级政府分别编制自己的预算和决算,为公共财政的构建迈出了重要的一步。此阶段,建立社会主义市场经济体制的目标确立,财税体制改革、国有企业改革、教育制度改革等一系列改革催生了一批改革中的既得利益群体,同时也产生了一大批改革代价的承担者,例如城镇大量的下岗职工、低收入却要担负高昂教育费用的农村居民等等,已经产生了众多敏感的民生问题。但从财政支出结构上看,也有个别例如向城镇居民最低生活保障、最低住房保障等“民生”支出的重视,但从全范围来说,由于财政实力有限、财政体制不完善等因素,还没有能力进行有计划、制度性的“民生支出”安排,只能说小范围的被迫性地“民生”支出安排,但较之前一阶段有较大的改善。
第三阶段:全面构建公共财政框架的阶段。1998年12月,中央政府明确提出构建公共财政框架的改革目标,开始了以政府预算制度改革为核心的财政公共化系列改革,例如部门预算改革、国库集中收付制度改革、政府采购制度改革等以达到“收支脱钩、收缴分离,逐步淡化预算外资金,将预算外资金全部纳入预算管理”的完全制度化管理的目标。同时在财政支出方面,政府不断完善社会保障体系建设,特别是开始农村社会保障体系的初步建立,增加了社会保障支出,增加三农、教育、卫生、科技文化支出,增加生态建设和环境保护的投入等。这阶段,随着公共财政体制的建立,从支出结构上看,“民生”支出越来越被重视,特别是党的十七大明确提出“加快行政管理体制改革,建设服务型政府”的方针指导下,“民生”财政支出进一步强化,甚至可以认为是“民生财政”的开始。笔者看来,这一阶段进行大规模的“民生”支出安排以及可以认为是“民生财政”的开始,其原因有三:第一,国家财政实力的不断增强是“民生财政”强有力的经济基础,其为根本。从我国的财政收入看,从1998年的9875亿元到2003年的21715亿元到2008年的61330亿元[12],为民生财政的落实提供了强有力的经济支撑;第二,区域发展不平衡、居民贫富差距扩大、经济结构转型等因素成为实施“民生财政”的必然,特别是前面两个因素的影响,中央政府为了落实科学发展观、构建和谐社会必须重视对“民生”的支出安排;第三,当前不断改革和完善的财税管理体制使“民生”支出安排成为可行。虽然,我国当前的财税体制还有很多不完善的地方,但通过一系列的改革足以制度性地实现规模庞大且复杂的财政支出安排。
二、公共财政与民生财政
在中国,随着改革开放的不断深入,特别是社会主义市场经济制度的建立和完善、政治层面人民民主理念的增强,对于政府民主理财、依法理财的要求呼声越来越高,由此,以提供公共服务为取向的在西方发达国家运行很成熟的公共财政管理体系在中国也越来越受到重视。近几年通过专家学者的不断研究探讨、政府有关部门不断的试点改革、推广和完善,特别是中央政府1998年确立建设公共财政框架的目标后,对公共财政的理念及公共财政体系基本上达成了共识。
第一,公共财政本质上是民主财政,或者是说要求财政的民主化。民主财政就是要求有关财政的一切活动都必须依照法律法规进行:一方面,要求具有纳税义务的各纳税主体依法纳税,从而构成国家的财政收入;另一方面,要求各政府支出部门依法、透明并在民主监督下用税。然而我国长久以来一直对纳税人依法纳税提的较多,而对税收支出部门的依法、透明用税提得较少,由此在支出上行政意志的影响较大,造成税收支出的不合理和浪费。公共财政理念的提出为更为高效和合理地运用财政资金起到了方向性(民主性)的指导作用。
第二,公共财政是以提供公共产品和服务以满足公民公共需要的基本方式。公共财政的首要目标是满足社会公共需要,要求在保证国家机器正常运转的前提下,调整财政收支结构,把更多的财政资金投向公共服务领域,加大财政在教育、文化、卫生、就业再就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等方面的投入,以保证基本公共服务的均等化。
第三,公共财政以制度性的指标体系核算来落实财政资金的安排。首先,在民主财政理念要求下,不断改革和完善了政府财政税收体系,我国2001以来正式实施的一系列诸如“国库单一账户体系建设”、“国库集中支付、收缴改革”、“公务卡制度建设”、“政府性基金国库集中支付”、“专项转移支付资金国库集中支付”、“财税库横向联网”和“国库动态监控”等改革为制度性地安排财政资金提供了制度保障。其次,在财政支出的安排上,各项目的支出核算通过建立指标体系、标准核算以达到公共服务的均等化。这方面,在中国这样一个区域发展不平衡、贫富差距过大、多民族等因素考虑,尤其要注意建立教育、医疗卫生、就业与社会保障等指标体系的合理建设。
而“民生财政”则是公共财政体系运行过程中提出的新概念。2007年,中共十七大报告中提出,民生内容包含教育、就业、收入分配、社会保障、基本医疗卫生、社会管理等[13];2008年政府工作报告中则指出,民生内容包含教育、卫生、就业、社会保障、居民收入和消费、社会管理、住房保障以及人口和计划生育等[14]。而“民生财政”也因中央政府“民生”理念的提出而产生,在笔者看来,“民生财政”其严格意义上来说,不能成为一个财政体系的标准名称,应该包含在公共财政体系标准之内,或者说是公共财政在一定阶段的实施理念,是公共财政支出结构在相关民生领域的倾斜。具体来说,“民生财政”就是在整个财政支出安排中,通过制度性地合理安排,实现用于教育、卫生、就业、社会保障、社会管理、环境保护等民生项目的支出占到较高的比例,实现社会的公平正义、促进每个社会成员全面发展、切实保障和提高最广大人民群众的生活。从民生财政支出项目来分析,根据其与民生问题的关系密切程度,可以认为是“阶梯性”分布的(见图1)。
图1:民生财政支出项目“阶梯式”分布构成图
注:此“阶梯式”民生财政项目分布分析把教育分成基础教育和其他教育,同时把基础教育较之其他教育更具有其民生性,因为全部居民都应该具有享受基础教育的权利;另外,中国还有一个重要的民生问题是“三农”问题,这与其他西方实施公共财政体制国家最大不同的地方,此构成图中把“三农”问题归到收入分配问题,也置于与民生关系最密切的应优先实现支出安排的最底层(最重要)民生项目。
民生财政已经成为当前公共财政支出安排的一个重点关注问题,但在民生财政的落实过程中我们应该清楚认识以下两个问题。
第一,财政支出即使在民生的支出安排也应该注意轻重缓急,而不是“胡子眉毛一把抓”。从民生财政支出项目分布图中,可以看出处于最底层的基础教育、医疗卫生、就业与社会保障、“三农”支出等都是与当前中国民生最密切的问题,由此在财政支出安排中必须优先保障这些民生项目。由此在当前用于民生财政资金有限的前提下,应根据其与民生关系的重要性进行逐级安排,而不能以“一口吃成一个大胖子”的心态全面安排,结果可能适得其反。另外,处于最顶层的社会管理活动则是为民众正常生活创造条件,是财政必须保证的支出,但此类支出应以提高管理水平、提高管理效率来压缩到最小规模。实际上,我国当前其他项目的支出安排也对财政支出构成很大的压力,例如经济建设支出(虽然目前支出比例明显下降,但中国作为一个发展中国家其发展水平决定了很长时间仍将占据较高的比例)、国防支出等,由此,民生财政要切实落实,最大限度地提高当前居民的福祉,就需要一个轻重缓急、循序渐进的过程,把民生财政支出集中在当前最直接最急需的地方。
第二,民生支出并不等于民生财政。民生财政最根本的目标是在社会公平正义的情况下促进每一个社会成员的全面发展,切实保障和提高最广大人民群众的福祉。由此即使提高了民生支出的比例,但没有充分考虑地区间的差距、不同居民之间的收入分配差距而一味地为了“民生财政”而民生,这与民生财政的最终目标相悖;另外,很多地方对民生财政的理解只停留于数字化、机械的认识,为了彰显其财政支出的“民生”性,往往政府部门、地方媒体都一呼而拥地宣称自己的民生支出占比达到多少多少,而往往忽略其支出的质量,倘若增加在三农、医疗卫生、教育等重点民生领域的投入不能使农民生活切实得到改善、居民的文化、健康素质得不到提高,那为了“民生财政”而民生的支出又有何用呢?由此说,民生支出并不意味着就是民生财政,只有切实保障和提高全社会居民福祉的民生支出才能被视为是民生财政。
三、中国的民生财政实践
市场经济体制下经济取得巨大发展的同时,民生问题也越来越受到关注,特别是1998年确定建立公共财政框架目标后,民生支出的安排在其合理性上更具有制度性的保障。其后,在党和政府提出贯彻科学发展观和构建和谐社会的方针后,对民生的关注更是不断升温,从政府的财政预算支出安排上看出,我国民生财政的实践已经较大范围地进行并且比例较大幅度的提高。
1、财政在民生领域的支出比重不断上升,民生问题不断受重视。从上文分析的民生财政支出项目看,民生的重点领域在教育、医疗卫生、就业与社会保障、支农支出等方面,从数据显示(见表3),我国经济建设费在财政支出中的比重从改革开放以来一直在下降,虽然绝对值在不断增加但增幅明显放缓,比例则从1978年的64%降到1998年的38%再到2008年的19%。例外,在相关民生领域,除了支农支出外,科教文卫、就业与社会保障的支出比例都在不断增加,例如就业与社会保障从1978年的1.69%增到1998年的5.52%,而到2008年则达10.87%,支农支出虽然比例有所减少,但绝对量大幅增加,从1978年的76亿元增到了2008年的4397亿元,增加近57倍。同时从数据很明显地看出1998年以来除了经济建设费外,其余相关民生项目的支出绝对额都增幅较大,特别是2006、2007年以来更突出,这也说明了中央政府进一步重视民生问题的倾向性财政安排,以实现真正“为民执政”的理念。
表3:中国1978—2008各项财政支出占比状况
单位:亿元(费用)、%(比例)
年份
|
财政总支出
|
经济建设费
|
科教文卫
|
就业与社会保障
|
支农支出
|
费用
|
比例
|
费用
|
比例
|
费用
|
比例
|
费用
|
比例
|
1978
|
1122.09
|
718.98
|
64.08
|
112.66
|
10.04
|
18.91
|
1.69
|
76.95
|
6.86
|
1980
|
1228.83
|
715.46
|
58.22
|
156.26
|
12.72
|
20.31
|
1.65
|
82.12
|
6.68
|
1985
|
2004.25
|
1127.55
|
56.26
|
316.70
|
15.80
|
31.15
|
1.55
|
101.04
|
5.04
|
1990
|
3083.59
|
1368.01
|
44.36
|
617.29
|
20.02
|
55.04
|
1.78
|
221.76
|
7.19
|
1995
|
6823.72
|
2855.78
|
41.85
|
1467.06
|
21.50
|
115.46
|
1.69
|
430.22
|
6.30
|
1996
|
7937.55
|
3233.78
|
40.74
|
1704.25
|
21.47
|
182.68
|
2.30
|
510.07
|
6.43
|
1997
|
9233.56
|
3647.33
|
39.50
|
1903.59
|
20.62
|
328.42
|
3.56
|
560.77
|
6.07
|
1998
|
10798.18
|
4179.51
|
38.71
|
2154.38
|
19.95
|
595.63
|
5.52
|
626.02
|
5.80
|
1999
|
13187.67
|
5061.46
|
38.38
|
2408.06
|
18.26
|
1197.44
|
9.08
|
677.46
|
5.14
|
2000
|
15886.50
|
5748.36
|
36.18
|
2736.88
|
17.23
|
1517.57
|
9.55
|
766.89
|
4.83
|
2001
|
18902.58
|
6472.56
|
34.24
|
3361.02
|
17.78
|
1987.40
|
10.51
|
917.96
|
4.86
|
2002
|
22053.15
|
6673.70
|
30.26
|
3979.08
|
18.04
|
2636.22
|
11.95
|
1102.70
|
5.00
|
2003
|
24649.95
|
6912.05
|
28.04
|
4505.51
|
18.28
|
2655.91
|
10.77
|
1134.86
|
4.60
|
2004
|
28486.89
|
7933.25
|
27.85
|
5143.65
|
18.06
|
3116.08
|
10.94
|
1693.79
|
5.95
|
2005
|
33930.28
|
9316.96
|
27.46
|
6104.18
|
17.99
|
3698.86
|
10.90
|
1792.40
|
5.28
|
2006
|
40422.73
|
10734.63
|
26.56
|
7425.98
|
18.37
|
4361.78
|
10.79
|
2161.35
|
5.35
|
2007
|
49781.35
|
10429.62
|
20.95
|
11793.96
|
23.69
|
5447.16
|
10.94
|
3404.70
|
6.84
|
2008
|
62592.66
|
12149.92
|
19.41
|
14992.20
|
23.95
|
6804.29
|
10.87
|
4397.51
|
7.03
|
数据来源:2006年及以前《中国统计年鉴2007》,2007年数据根据《中国统计年鉴2008》整理计算,2008年数据根据《2008年全国财政支出决算表》整理计算。
2、“十六大”以来、特别是积极财政政策实施下进一步凸显民生财政理念。党的“十六大”召开以后,从2003年以来,我国的民生财政支出安排进一步加强,特别是2008年底在全球金融危机的背景下,为了实现“保增长”目标而实施了以促内需拉动经济增长的积极财政政策,更进一步加大了对民生领域的支出,可以说我国的民生财政理念进一步凸现。数据显示,2003年—2007年,财政在教育、社会保障和就业、医疗卫生、文化体育支出累计分别达到2.43万亿元、1.95万亿元、6311亿元和3111亿元,分别年均增长18.6%、14.9%、24.4%和16.55,比上一个五年增长1.26倍、1.41倍、1.27倍和1.3倍。又如2008年,中央财政在“三农”的各项支出在2007年4318.7亿元的基础上增加37.9%,达5955.5亿元主要用于增加对农民的补贴,大力支持农业生产;教育支出则增加27.5%,安排9081.95亿元保障教育优先发展;医疗卫生支出在2007年1989.7亿元的基础上增加25.6%安排2499.06亿元,推进医疗卫生体制改革等[15]。另外,在应对2008年全球“金融危机”政策实施中,中央政府采取了一系列的积极财政政策措施,包括进一步扩大内需的“4万亿元计划”[16]。2009年一开始,中央政府包括提前安排的200亿元灾后恢复重建基金,其公共投资金额达9080亿元,从这些资金的投资取向看,其中有2522亿元用于农业基础设施及农村民生工程建设、493亿元用于保障性住房建设、926亿元用于教育和医疗卫生等社会事业项目、1300亿元用于地震灾后恢复重建(基金)投资、696亿元用于节能减排和生态建设,用于民生工程和灾后恢复重建资金比重达57.7%[17],这些投资截至7月底,已下达6516亿元,完成71.8%,有力保障了重点项目建设的开展[18]。同时在提高中低收入群体收入方面通过进一步增加农民补贴、提高城乡低保补助水平、增加企业退休人员基本养老金、提高优抚对象等人员抚恤补贴和生活补助标准、对困难群体直接发放一次性生活补贴等途径投入2208.33亿元[19]。
由此可见,近几年我国的公共财政运行过程中不断增大了民生领域的投入,特别是2008年为应对金融危机影响而采取的积极财政政策措施进一步凸显了民生财政的理念。
四、夯实我国民生财政的思考
应该说,我国公共财政在民生领域加大了投入,也取得了较大的成绩,但我国依然存在诸多因资源禀赋差异、制度设计缺陷而导致的区域发展不平衡、贫富差距拉大、产业结构不合理等问题,存在进一步因此而引起的一系列“上不起学或贵、看不起病、养老无着落、地方发展以破坏生态坏境为代价”等民生问题,由此财政支出安排要真正实现“民生财政”,任重而道远。
1、不断加大在民生领域的投入。虽然上文讨论过民生支出并不等于民生财政,但在中国,当前状况下,首先要加大在民生领域的资金投入,只有保证“量”的前提下才可能去考虑提高“质”的问题,在这方面我国与世界其他国家还存在明显差距。例如公共教育经费占GDP的比重,在2004年世界平均为4.59%,高收入国家为5.46%、中等收入国家为4.35%;医疗支出占GDP的比重,世界平均为10.5%,高收入国家为11.1%、中等收入国家为5.9%[20],而在我国,2007、2008年科教文卫四项总支出占GDP得比重分别为4.73%、4.98%[21],只相当于中等收入国家2004年单项公共教育或医疗卫生的支出比重,由此可见,我国在民生领域的投入与其他国家还存在相当大的差距。由此,在财政安排中,必须继续加大在民生领域的资金安排,只有这样,“民生财政”才真正成为可能。
2、加强制度建设并改进制度设计,以制度性安排民生支出。根据民生支出项目的阶梯性分布分析,当前要重点改革和完善教育制度、医疗卫生制度、社会保障制度、收入分配制度、就业制度和住房保障制度,在充分考虑国情的基础上,切实保障最广大人民特别是弱势群体的民生问题。例如在住房保障制度方面,在进行城市廉租房建设的同时,严格采取“成人实名制一人一套、提高第二套住房贷款率”的制度严防住宅用商品房的投机活动,另外讨论和建立物业税制度,通过对高收入阶层的收入透明管理、限制投机活动来达到抑制房地产价格的目的,只有这样才能切实解决“需要房子住”的城镇中低收入阶层、城镇化进程中转化成城镇居民的农民的住房问题。另外在制度完善方面,在我国要特别注意对农村居民的民生保障,由于长期忽视农村教育、医疗卫生、就业与社会保障的制度建设,农村居民在享受我国经济改革成果方面与城镇居民存在巨大的差距,由此,在制度建设的完善上要充分考虑这些因素,缩小当前农村居民与城镇居民享受政府提供的公共服务存在巨大差异的现状。
3、完善转移支付制度、深化省以下财政体制改革,增强县乡财政能力。长期以来,我国一直存在着中央以下各级政府事权与财力严重不匹配的问题,许多民生项目的实施要依靠省级及以下政府,这就要求深化财政体制改革,加大中央以下各级政府的财政能力。第一,在财政转移支付制度上,从中央到省一级上加大一般性转移支付力度,给予省一级政府更大的财力分配自主权;另外,配合目前“省直管县”的改革契机,从省到县一级则反过来,要加大专项转移支付制度[22],这样在增强省级财力的同时对民生领域的财政资金安排更具有针对性、合理性;第二要实施与之相配套的行政部门“行事方式”改革,在相关项目的资金安排上,尽量减少省级及以下政府的配套资金要求,特别是对贫困的县乡,中央和省一级政府多回收一些事权,例如完全承担这些县乡的农村义务教育责任。只有相应改变政府间的事权责任,同时配合转移支付制度的完善,才能提高财政资金的民生服务能力,真正改善居民、特别是贫困地区居民的民生状况。
4、推进财政体制民主化建设,加强民主表达与民主监督机制。既然公共财政的目的是财政资金的安排做到“取之于民、用之于民”,满足广大人民群众的需要,由此在财政资金的使用方面政府与广大居民之间要建立互动机制,即公共财政民主化建设。第一,在政府层面,要进行体制建设与完善,其中最关键的是公共预算制度和监督机制。首先政府的公共收支计划要征求民众的意见,制定科学的预算编制办法、实施部门预算和细化预算、人大代表实质性地审查批准,把预算进行公开(即使不公开也提供想知道政府预算的群众的获得途径),从而把政府预算的透明性和群众的参与权、知情权相结合,达到政府和民众共同管理财政资金的目的(实际上,政府只是人民群众管理财政资金的委托代理人);第二,在监督机制上,除了加强部门内部的监督管理以外,要充分发挥广大群众、审计、监察等部门的外部监督作用,而这一切必须与第一点提到的预算公开或透明密切相关,另外更为重要的一点是,诸如人民代表的审查批准不能仅仅流于形式,要提高其审核批准人员的专业素质和延长进行审查批准的时间。
5、建立财政支出绩效评价体系,实现财政资金合理安排。虽然我国的财政支出安排在民生方面的投入不断增加,但由于监督管理和评价体系的滞后,许多“民生”本意的财政资金安排并没有产生应有的效果,由此在财政支出上以指标衡算安排的同时考核上也要通过指标体系的评价来实现,特别是在教育、医疗卫生、就业与社会保障等领域通过绩效指标来评价尤为重要。一组数据显示,改革开放以来我国的行政支出在财政支出的比重不断上升,从预算内看其比重从1978年的4.71%上升到2006年的18.73%,从预算外看,情况则更加严重,行政事业费在预算外的资金比重从1996年的32.68%上升到了2006年的70.97%[23]。这些数据表明,虽然民生领域的财政资金安排也有不同程度的上升,但与行政费用的快速膨胀相比其实幅度很小。由此,只有通过建立绩效指标体系评价,才能真正反映财政支出的合理性,实际上不论从数据还是从经验上,我国的很多领域还有节省支出(例如高度膨胀的行政费用)的余地,把能够节省的资金用在群众更为急需的领域,才能改变一边“公款吃喝普遍、庆祝晚宴漫天”而另一边“上学难、看病难、养老难、住房难”的极不协调现象,促进和谐社会建设。
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[15]根据谢旭人,《优化财政支出结构,建立改善和保障民生的长效机制》计算整理,财政部网站。
[17]根据财政部新闻办公室,《中央政府公共投资预算安排》整理,财政部网站。
[18]谢旭人,《积极的财政政策对经济企稳回升发挥重要作用》,财政部网站。
[19]根据高培勇,《积极财政政策代价虽大但值得付出》整理,财政部网站。
[20]根据中华人民共和国国家统计局编:《国际统计年鉴2008》整理。
[21]根据《中国统计年鉴2008》、《2008年全国财政支出决算表》整理计算。
[22]加大省到县一级的专项转移支付是因为:一方面,由于县乡一级财政人员的素质限制,没有能力进行对辖区内民生领域财政支出的标准核算、统筹安排(这部分工作由省一级财政部门负责),更重要的是要他们进行相关的信息收集和反馈,拨付资金的落实和安排;另一方面,由于当前我国行政体制上的“首长负责制”,财政资金在县乡一级存在挤占、挪用的情况,专项安排以避免此种情况。由此,民生领域财政资金以专项资金的拨付更有利于提高其效率和效果,改善县乡居民的民生状况。
[23]张馨,《论民生财政》,财政研究2009年第1期。