发展方式与危机后的前景

 

财政部财政科学研究所副所长　 刘尚希

 

按照不变价格初步估算，我国2009年前三季度同比增长了7.7%，其中一分季度增长6.1%，二季度增长7.9%，三季度增长8.9%。按照这种趋势，2009年经济增长达到8%无任何问题。单纯从经济增长指标来看，我国经济已经摆脱了国际金融危机所带来的严重影响，在全球率先复苏了。但其基础是否稳固呢？从可持续发展的角度来观察还存在哪些问题？显然，这从GDP增长本身是看不出来的。

要判断危机后的前景如何，必须从发展方式入手来分析。经济发展方式决定了经济健康程度以及能走多远。

一、当前发展方式的基本特征

　　  要从发展方式的视角来观察危机后的经济形势，有必要简单地勾画一下当前我国发展方式的基本特征。

我国经济发展方式是粗放的，“广种薄收”，靠高投入、高消耗来维持总产出的高增长，是一种低效高代价的发展方式。其实，这仅仅是从物质生产的角度来描述的。任何一个社会，都有“两种生产”：物的生产和人的生产，这是一个整体。任何一个社会的发展，都应当是这个整体的发展，而不是其中一个方面的发展。从这个整体来看，当前的发展方式不仅仅物质生产的低效高代价，更重要的是人的发展被忽视，造成了两种生产的失调，物质生产失去了目标和方向，巨大的生产体系在自我循环。这不可避免地导致为增长而增长，生产与消费严重脱节。概括起来，当前发展方式的根本问题是“见物不见人”，而以人为本还只是一种外在的观念。从现象上看，当前发展方式有三大基本特征：

1.　   低消费，高储蓄。

从改革开放到现在，这是快速增长的三十年，年均增长9.8%，也可以说是世界经济发展史上的“奇迹”。进一步分析，这三十年的经济成就主要体现在“生产”上，生产能力快速扩大，生产规模迅猛扩大，许多产品的产量已居于世界第一。但相比之下，消费却在相对萎缩。经济蛋糕做大了，国民享用的份额反而是不断缩小的。国民消费率这个指标的变化真实地反映了这一点。1978年的消费率是62,1%，1990年是62.5%，2000年是62.3%，进入本世纪更是不断下滑，2006年49.9%，2007年49%。这低于世界平均水平，也低于亚洲国家的平均水平。就这一点看，我国是一个生产大国，消费小国。

我们通常用“社会消费品零售总额”这个指标来观察当期的消费，例如从2008年上半年的数据看，增长了21.4%，比上年同期加快了6 个百分点。但这个数据要打两个“折扣”才能反映消费的实际增长。一个折扣是物价，扣除这个因素，实际增长不比上年同期快，大约是12%，与上年同期持平。另一个折扣是中间消耗。“社会消费品零售总额”是一个商业统计指标，包括了个人购买和集团购买，而后者相当一部分实际上属于中间消耗和资本形成，不属于最终消费，等于虚增了一块。按照经验数据，两者的比例是7：3,按照这个折扣，真正属于消费增长的要减去一块。这就不难解释为什么社会消费品零售总额增长快，而消费率下降。从2009年的消费率看，仍有可能进一步下滑。

消费率低，意味着：（1）从短期看，消费需求对经济增长的拉动作用弱，势必导致内外经济失衡；（2）从长期看，人力资本、知识资本和社会资本积累慢，发展后劲不足。因为劳动力素质的高低、社会环境的好坏是依靠充足的食品消费、健康消费、教育消费、文化消费来形成的。人口和劳动力的再生产状况最终决定了物的再生产，也就是从根本上决定了经济的长期发展。就此看，我国经济的脆弱性在积累，可持续风险在不断加大。

消费率低，也就是储蓄率高，也就带来了高投资和高顺差，宏观经济中的许多突出问题也源于此。消费率低是我国发展方式的根本特征，也由此带来了我国经济的慢性病。这个特征也许与工业化和城镇化的阶段有关，但低消费的状况在我国的特定条件下被进一步强化了，远远超出了工业化的阶段性要求。

2．高投资，低效能。

无论从投资增长率还是从投资率来看，三十年来，一直处于高投资状态。从《中国统计年鉴》的数据看，1978年投资率38.2%、1990年34.9%，进入本世纪后不断升高，2000年为35.3%，2006年达到42.6%、2007年42.1%。这样高的投资率举世罕见。2009年的投资率将创历史新高。之所以能实现高投资，直观的原因是前面所说的高储蓄，正是高储蓄支撑了高投资。

而从固定资产投资效果系数来（元/百元）看却是下降的，1978年37.1元，1995年62.9元，进入本世纪后下滑到30元之下，2000年为29元，2006年24.5元，2007年略有上升，为26元。从时间维度来看，这表明，要维持一定的经济增长，需要更大规模的投资和需要更快的投资增长率。由此也不难得知，三十年的快速增长是依靠越来高的投资率来支撑的，进一步说，是依靠低消费率来维持的。

连续多年的高投资，尤其是进入本世纪后，一方面带来了GDP的高增长，另一方面形成了巨大的产能，进而形成了对能源和资源的巨大消耗和潜在需求，在产业结构变化不大和节能降耗的技术水平没有快速提升的条件下，对能源、资源的消耗和需求就会迅猛增长，而且形成巨大的惯性，即使投资降下来，对能源和资源的消耗和需求也无法很快降下来。当国内能源和资源无法满足这种需求的时候，只能是转向国外。这些年，在能源和资源方面对外部的依存度不断提高，原因即在于此。随着这种对外依存度的提高，能源和资源安全形势变得日益严峻。近几年能源、原材料价格不断上涨的成因也不难从中窥出端倪。危机中，国际大宗商品价格下跌，但随着经济复苏，在巨大需求拉动下，其价格仍将会上涨。

不仅如此，长期的高投资率与分配差距的不断扩大相互推进，陷入自我循环态。分配差距拉大是导致高储蓄的基本成因，高储蓄现实地支撑了高投资，而高投资通过财产性收入的分配又进一步地拉大了分配差距，所谓“富的越富，穷的越穷”最终是通过投资来实现的。投资的所有者和管理者总是社会的少数，投资率高，意味着在GDP生产中的贡献率高，分享到的经济蛋糕自然也就越多。经济增长越是依靠高投资率来支撑，分配差距就会越大。尽管投资有助于扩大就业，但就业并不会自动改善收入分配。我国的高投资率与分配差距在世界上均足以名列前茅，二者同时出现并不是偶然的。这种自我循环状态若继续下去，就会走向反面，投资下降，经济滑坡，而分配差距却不会缩小，最终落入“拉美陷阱”之中。

3．出口导向。

追求出口的不断扩大成为三十年的长期政策，至今不曾有大的改变。尽管政策未变，但实质上仍有不同。三十年的前期，扩大出口的政策是有意为之；三十年的后期，则是无奈之举。在外汇短缺的条件下，只有积极扩大出口才能创汇，追求出口是情理之中的事情。现在外汇储备世界第一，甚至为外汇储备过快增长而发愁的时候，为什么难以改变追求出口的政策呢？原因很简单，那就是“尾大不掉”而形成的发展路径依赖。

尽管我国是一个人口大国和潜在的市场大国，但由于消费率低下，国内消费市场相对狭小，在外部需求的引导下，渐渐地形成了一个庞大的面向国外需求的生产部门。当为外部需求而生产的部门越来越大的时候，它对GDP增长的影响也就越来越大，政府对此也就越来越重视，尤其是地方政府，鼓励出口的各种优惠政策成为拉动经济增长的工具。一靠出口退税，二靠不完全成本，即把本应由企业承担的成本外部化，如劳动力成本、环境成本、资源成本等等，使出口企业即使在效率不高的情况下也能有利可图。这也吸引了大量的外国投资进入出口部门，这使得出口增长期来保持高速度。加入世贸组织以来，我国出口总规模爆炸式增长，2002—2007年，6年来平均增长28.8%；2007年跃上万亿美元台阶，达到12180亿美元，增长25.7%；2008年上半年出口增长21.9%，尽管回落5.7个百分点，但仍处于高增长状态。对高出口拉动增长的期待在危机之后并未减弱。

依靠外资企业和“薄利多销”维持的巨大出口无疑是脆弱的，由此产生的对经济增长的拉动作用自然也是不稳定的。随着出口对经济增长影响的加大，我国整个经济的脆弱性也会随之加大。自2000年以来，净出口对经济增长的拉动作用不断增大，尤其是2005年以来显著增强。这一年净出口对当年GDP增长的贡献率达到24.1%，比2004年的6%一下子提高18个百分点。2006年和2007年，其对GDP增长的贡献率分别达到19.3%和21.5%。当经济增长的1/5要靠净出口来拉动的时候，出口导向实际上就在左右政府的政策。无需多言，我国经济的脆弱性这几年来在快速累积。

二、危机后的走势如何？

总结当前发展方式的基本特征，不难看出，我国经济的脆弱性及其风险从三个方面在时间维度上同时加大：

一是长期的低消费率使人力资本积累停滞，长期看，使发展后劲不足；从短期看，劳动力素质的普遍低下，使就业难以稳定，也制约结构升级。

二是长期的高投资加剧了资源、环境的压力，可持续风险加大；同时促使分配差距拉大，并相互推进，形成生产系统的自我循环和消费的不断萎缩，发展动力不足。而且，高投资形成的巨大产能和现实需求构成了能源、资源和投资品价格的上涨压力。

三是长期的出口导向形成了发展路径依赖，出口规模不断扩大与外贸发展质量长期低下的巨大反差，加大了对外部门经济的脆弱性。出口、增长与就业构成的“外向型三角关系”使宏观经济政策越来越失去自主性，越来越被动。薄利多销带来的巨大出口维持了脆弱的增长和脆弱的就业，但付出了高昂的代价。越来越高的对外依存度，也许其本身不是问题，而是高成本、低收益的这种外贸发展方式削弱了自己，从而使得过高的对外依存度转换成为高脆弱性，加大了风险。

从上述三个方面产生的脆弱性和风险是彼此影响的，相互放大，最终使整个宏观经济变得脆弱。这种脆弱实际上就是我国经济的慢性病，国民经济“体质”下降，抗拒外部风险的能力下降，稍感风寒就会生病。

上述三个方面实际上构成宏观经济问题的基本分析框架，危机后的宏观经济走势可以从中得到解释。

1．关于经济增长

从现行发展方式的自身逻辑来看，即使没有外部危机的冲击，经济增长也会下滑。在低消费、高投资与大出口的发展格局下，宏观经济是失衡的，而且也是不稳定的。对于任何一个经济体来说，消费是实现平稳发展的“定海神针”。但从前面的分析可知，我国的消费率是不断走低的，这使经济增长的动力自然减弱。若要维持一定的增长速度，就势必要依赖于投资和出口。当经济增长的动力转向投资和出口时，增长动力就失去平衡和稳定。

从消费、投资和出口的自身性质来分析，消费是相对平滑的，较稳定；而投资和出口则呈现出明显的波动性和不稳定性。消费属于内需，不易受外部因素的影响；投资既可来自内部，也可来自外部，容易受固定资产更新周期、心理预期和外部因素的影响而波动；而出口完全属于外部需求，随着全球市场的变化而变化，其不确定性显然大于消费和投资。若按照不确定性程度来排序，就会产生如下序列：出口＞投资＞消费。若经济增长愈是依赖于出口和投资，则增长就越不稳定，波动性大；相反，若是经济增长愈是依赖于消费，增长就会越是平稳，波动小。从我国消费率、投资率、净出口率的变化趋势来看，消费率不断下降、投资率居高不下、净出口率快速上升，这表明我国发展方式是朝着不确定性方向变化的。这就是说，现存发展方式自身的不确定性在不断增大，短期经济增长的波动性和不稳定性自然是随之放大的。

2003年以来，我国GDP连续5年增长率保持在10%以上，其动力主要来自于投资和出口。从数据看，2003—2007年的社会消费品零售总额实际增速从9.2%提高到12.5%；同期城镇固定资产投资增长处于24%—28%区间；出口增速持续加快，2001—2007年年均增长30%，贸易顺差从225亿美元增长到2631亿美元[1]。而这个期间，恰巧也是世界经济回升进入快速增长的黄金时期，按照IMF的购买力评价测算，2002—2007年世界经济平均增长4.6%。相比之下，2007年四季度以来，全球经济放缓，发达经济体增长乏力，2008年美国一季度GDP环比折年率增长0.9%，预计下半年两个季度分别增长0.4%和0.2%；欧元区一季度GDP环比增长0.8%，预计下半年两个季度分别增长0.4%和0.2%；日本一季度GDP增长环比增长1.0%，预计下半年两个季度分别增长0.2%和0.3%[2]。与此同时，我国经济增长也在下滑。净出口对我国经济增长影响越来大，其贡献率2007年已经高达21.5%，在这种情况下，全球经济不景气，我国经济不可能独善其身。从经济增长数据本身静态地看，这些年的增长相当好，但从增长数字的背后看，我国经济增长已经步入了不确定性程度很高的区间，变得越来脆弱，风险很大。这场国际金融危机对我国带来的冲击已经证实了这一点。

由此看来，在以低消费、高投资和大出口为特征的发展方式没有调整以前，我国经济增长的波动性和不稳定性都会加大。近期看，通过政府的强力投资刺激，增长似乎不是问题。但政府的这种强力投资刺激能维持多久呢？显然，现在要考虑的不是保增长，而是政府强力投资刺激逐步减弱后的增长动力问题，也就是内生性增长如何形成的问题。

2．关于就业和失业

对经济增长下滑的担心，其中包含了对失业增加的忧虑。从短期来看，经济增长和失业是高度关联的，增长下滑，失业就会增加。由此而延伸的逻辑自然是，要扩大就业，就必须保持一定的经济增长速度。这似乎已经成为一种常识。

其实，反过来观察，“就业状态”在长期意义上决定了经济增长的质量和可持续性。“就业状态”包括三个要素：一是就业能力，二是就业环境，三是就业岗位[3]。这三要素相互关联，彼此影响，共同决定一定时期的就业状态。在发展中国家，就业能力对就业状态更具有决定性作用，就业的稳定性主要取决于此。当多数劳动力的就业能力比较弱小的条件下，就业是难以稳定的。因为由就业能力较弱的劳动力组成的企业和产业是脆弱的，本身也不稳定。如我国沿海面向出口的大量中小企业，其劳动力素质普遍不高，企业的创新能力弱，产品的技术含量也较低，一遇到市场风险和政策调整，这类企业就会大量倒闭，这些企业的职工也就失业了。再从个人来说，就业能力弱的劳动者难以找到工作，即使找到工作也很容易被解雇而失业。

在谈到比较优势时，经常说到的一点是劳动力便宜。其实劳动力便宜，不只是就劳动力供应充足而言的，其实质是大量劳动力的就业能力弱。只有就业能力弱，劳动力才会便宜。以就业能力弱为基础而构筑的比较优势，是一种脆弱的优势。以这种脆弱优势形成的企业和产业自然也是脆弱的，经不得风雨。在某一个时间起点上，低素质劳动力是我们发展的条件，我们只能接受，无法选择。但随时间的延长，这个条件是可以改变的，低素质劳动力的比重可随之大大降低，就业能力可以普遍提高。随着就业能力的普遍提高，企业转型、产业升级也就内在其中了。从社会来看，就业的稳定性就会因此而大大增强。

但从对照现实来看，我国就业状态的脆弱性依然很大。其关键是劳动力的就业能力三十年来未有大的改变。这从所受教育程度的人口比重即可看出这一点。依据《中国统计年鉴》提供的数据，1982年受高中以上教育的人口比重不足10%，到2007年这个比重仍不足20%，也就是说，到了现在，我国人口所受的教育在初中以下的达到80%。大多数人口只是接受了初中以下的教育，其中还包括上一亿人口的文盲，何谈就业能力？联系到我国低消费的发展方式，不难想到，发展方式难以转换的原因。教育消费是国民消费的重要内容，而且与人力资本积累密切相关。低消费造成的后果由此不难推断出来。三十年教育消费方面的变化与我国GDP十几倍的增长相比，显然是严重不相称的。我国的人口素质，包括健康素质和文化素质的改善并不明显。在这种情况下，就业会遇到困难，产业布局也只能被动地去适应这种低素质的劳动力结构。沿海地区三十年来为什么一直都是发展劳动密集型企业和发展加工贸易？就是因为教育消费不足而导致低素质的劳动力一代又一代地产生出来，所受教育程度低，没有一技之长，只能是沿着父辈的足迹到沿海那些对劳动力素质要求不高的劳动密集型企业打工。面对人数众多的低素质劳动力，产业又如何升级？企业又如何转型？一遇到外部市场不景气，在出口企业的这些打工族的就业问题又成为政府的一块心病，拿不起也放不下，只能是靠出口退税等政策来维持脆弱的企业和就业。而造成当前这种被动局面的根源正在于低消费的发展方式。

从眼前看，对就业的担忧要靠经济增长来化解。但进一步分析，要实现充分而又稳定的就业，其根本出路蕴含在发展方式的转换之中。

三、结论与对策

从前面的分析框架来看，不论外部状况如何，未来走势关键是内部状况。而我们的内部状况是以低消费、高投资和出口导向为特征的经济发展方式，正是这种发展方式使得整个国民经济变得愈发脆弱，后劲不足，尽管经济规模越来越大，但像一个大胖子，体重增加了，体质反而下降了，甚至得了慢性病；而且，正是这种发展方式把国民经济带入了一个不确定性程度越来越大的区间，公共风险显著增大。国际金融危机给我们转换发展方式带来了难得的机遇和由压力转化而来的动力。抓住这个难得的机遇，全力转换发展方式，应成为当前这个时期的根本任务。

1．治标与治本并行

对外部经济环境的变化，我们是无法控制的。当世界经济给国内经济带来风险的时候，其应对之策有三种：一是让市场自身来解决问题，甚至通过危机来强制性调整；二是出台相应的政策来化解外来的风险，例如，当出口市场不景气时，政府通过提高出口退税率，甚至本币贬值，或提供信贷支持等政策来化解风险，为出口企业提供政策支持，以避免大面积的破产和失业；三是调理经济，转换发展方式，不断提高国民经济的健康水平，增强抗击风险的能力。但到底采用哪一种对策，还要视外来风险的大小而定。假如外来风险分为低、中、高三类，可有如下应对组合：

在低风险的状态下，可选择第一种和第三种对策。当外来风险较低时，政府没有必要为企业去分担风险，完全可以让企业通过自身的调整来应对。同时，采取第三种对策，通过提高消费率，降低储蓄率来调理经济，减轻内外失衡的状况，提高国民经济的健康水平。

在中等风险状态下，可选择第二种和第三种对策。当外来风险达到中等风险程度时，政府就应考虑通过分担企业风险来支撑经济运行，同时采取有力措施转换发展方式。

在高风险状态下，可采取第二种对策，待经济状况好转之后，再采取第三种对策。对经济的调理，只有在中等风险以下才能进行，就好比得了重感冒，尽管知道感冒与体质弱有直接关系，但也只有等感冒治好才能调理身体。

在这里，关键是准确判断风险程度，并据此采取相应的对策组合。如果判断失误，“小病大治”或“大病小治”，都会造成严重后果。为什么三十年来沿海地区的经济结构没有大的改变，竞争力没有大的提高，就与政府的过早、过度保护有关。1998年本来是一个机会，但社会各界的过分担心，使沿海地区的产业结构依然复制了之前的状态而无实质性进展，并使传统的发展方式再一次延续了十年。

经济增长下滑，在市场经济条件下，是国民经济机体的一种自然反应和自我调整。政府的任务不是要防止这种现象的出现，而是控制在社会可承受的程度之内，避免大起大落而造成经济、社会动荡。只要在可承受范围之内，物价和经济增长的变化交给市场来调节。这样就可形成一种有幅度的经济调控，以避免伤害经济的自我修复能力。依据我国三十年来历史经验数据以及未来发展条件，当前经济增长控制在8%—11%，物价控制在1%—7%的幅度之内是可行的。宏观调控从“定点调控”转向“区间调控”势在必行，是防止政府干预妨碍市场经济自我调节功能发挥的基本条件。

2．尽快转换发展方式是化解经济风险，避免经济因自身原因而下滑的根本保证。

应当说，转换发展方式的必要性已经成为政府的一种明确认识。但认识到了，并不等于能够做到。迫于资源、环境的压力，在节能、减排等方面取得了一些进展，不过从当前发展方式的基本特征来看，消费率、投资率和净出口率这些年来甚至在逆转。这表明，转换发展方式不但没有取得实质性进展，原有的发展方式反而被进一步强化。这是为什么？值得我们深思。

从前面的分析可以看出，以低消费、高投资和大出口为特征的发展方式，已经使我国经济的健康水平下降，或者说，已经得了经济慢性病，国民经济的“体质”下降，抗击风险的能力减弱了。随着国际经济风险加大，并不断扩散，提高我国经济的抗风险能力已成为当务之急。可问题是，我们的经济政策偏重于短期经济指标，如经济增长、物价、就业等指标，以为这些指标达到了预期的目标就万事大吉。作为相继抉择的宏观调控目标，这些指标是足可以胜任的，但无法显示出发展方式的变化及其进展。这使得我们的注意力被引导到短期宏观经济状况方面，而忽视了发展方式的潜在变化，以至于在不知不觉中得了经济慢性病而不知。这说明当前的宏观经济分析框架存在缺陷，也许正是这种缺陷成为发展方式长期来难以转换的理论原因。就此而言，建立显示发展方式变化的新的宏观经济分析框架就成为转换发展方式的重要条件。

三十年来经济增长堪称“奇迹”，可发展方式的变化与此形成了鲜明的反差。这足以表明，经济增长率的变化与发展方式的变化并不一定是同方向。要使之保持同方向变化，必须使驱动经济增长的“三驾马车”消费、投资与净出口的变化既要有助于经济增长，同时也有助于转换发展方式。就当前来看，其要满足的条件是消费增长率、投资增长率和净出口增长率的变化应当有助于提高消费率、而同时降低投资率和净出口率。只有满足这个条件的经济增长才是有利于转换发展方式的，经济增长与发展方式的转换才会保持在同一个方向上。

因此，当前宏观调控目标的实现应建立在有利于发展方式转换的基础之上。无论是保经济增长，还是抑制通胀，都应有助于遏制消费率下滑，这是衡量宏观调控是否恰当的一条基本准则。如果与此相反，就说明宏观调控就是不恰当的。从近几年增长的动力结构来看，尽管表现出来的增长率相当高，2003年以来GDP增长都在10%以上，但主要是依靠投资和净出口推动实现的，发展方式实际上是逆转的。这说明这几年的高增长与发展方式的转换是相悖的，也正是这种相悖的增长才导致了今天的问题。由此也看出，不能推动发展方式转换的增长是无法持续的。

既然我们知道发展方式是当前问题的病根子，那么，解决当前的问题就一定要把短期政策与长期目标结合起来，只有加快发展方式的转变，当前的问题才可能从根本上得到解决。否则治标不治本，一旦反弹，将会更加严重。就当前情况，可采取如下措施：

（1）提高消费率。一是从改善收入分配入手，提高新的“两个比重”（居民收入占国民收入比重，劳动报酬占初次分配的比重）。这可通过加大劳动者权益的保护力度，完善税制结构等手段来实现。二是加大保障和改善民生的力度，通过扩大公共服务来扩增公共消费，如就业培训、公共卫生与基本医疗、低保、失业救济和养老保障。提高消费率，靠短期措施是无法实现的。应有一个明确的提高消费率的规划，如五年规划和十年规划，把各项政策都放到这个规划中来，并聚焦到消费率上。只有这样，扩大内需，转换发展方式才不会变成“相机抉择”，时而重视，时而忽视。

　 （2）促进企业和行业调整。政府可以采取一些帮扶的措施，帮助企业渡过阵痛转换的阶段。对于企业研发、转型、转产、转移等调整，可采取有差别的税收政策、补贴政策、信贷政策、担保政策等等。但不能轻易地给企业“止痛药”，如放松环保要求、降低劳动者最低工资、简单地提高出口退税率等等。促进调整的目标，不是简单地让企业扭亏为盈，而是促进企业转型，提高管理能力和新产品、新技术研发能力。以盈亏面来衡量政策的有效性，那只是一种“涨潮效应”，一旦潮水退出，问题依旧。如果满足于让现有企业有短期盈利，表面上可能缓解困难，但一旦新的风险袭来，死亡的企业将会更多，从整体、长远看反而是不利的。在宏观上，应当把当前遇到的困难当成调整、转型、升级的一次机遇，而不是消极地视为“问题”而回避。

（3）总量政策保持现状，结构政策加大力度。总量政策不宜力度过大，其变化也不宜过于频繁。总量政策往往直接影响总需求，而对供给的直接影响小，如货币政策对总需求有明显效果，但无法刺激供给结构和供给能力的增强。在这种情况下，应更多地使用结构性政策，有针对性改善供给结构和供给能力，如适度放松基础产品的价格管制，改组垄断性企业和行业，等等。

总之，所有政策措施的实施不仅要有利于缓解眼前的问题，更要有助于转换发展方式，只有这样，才能避免问题后移而导致风险累积。

 

参考文献

1、许宪春：《支出法国内生产总值的构成指标与有关统计指标之间的相互关系》，

http://www.studa.net/tongjixue/030402/200342173126.html

2、魏贵祥，刘文华，《当前的价格形式及政策抉择》，《研究参考资料》，2008-6-19（51）

3、文兼武，余芳东，闾海琪，马岩，《今年上半年世界经济形势及全年展望》，《研究参考资料》，2008-6-27（52）

4、刘尚希，《农民“就业状态”：中国改革发展成败的决定性力量》，《中国经济时报》2006年6月29日、30日

5、国家统计局，《中国统计年鉴2008》

 

 

地方政府债务及其管理：国际经验

中央财经大学中国公共财政与政策研究院院长 乔宝云

 

1. 引言

财政分权扩大了地方政府的支出责任。不断增长的基础设施融资需求，伴随金融市场的发展，拓宽了地方政府基础设施支出的财政空间，而基础设施跨时融资的特征必然产生地方政府举债的需要。同时，财政分权扩大了地方政府的收入能力，相应地，也提高了地方政府承担债务的能力。

虽然地方政府借贷的直接目的是通过为公共性资本项目融资使地方政府或本地居民受益，这种借贷行为的另外一个显著的功能是可以间接地通过市场规则约束地方政府，进而改善政府治理。同时，国际经验表明地方政府借贷具有很大的风险性，特别是地方政府具有过度举债的动因，因为市场本身不能把地方政府举债的成本完全内部化，比如举债会产生对于下一代利益的影响，因此而形成的成本不能内部化为举债成本；中央政府实际是地方政府债务的最后担保人，中央政府实际提供的担保不能作为成本通过市场内部化，等等。如果没有适宜的监管制度，地方财政风险会危及公共服务的提供、金融市场和宏观经济的稳定，而严重的财政压力和债务危机可能导致大量地方政府的破产。文献研究中广泛讨论了地方政府举债的道德风险问题，但是，对于地方政府举债约束机制的研究依然不足。因此，进一步研究地方政府债务及其管理的理论和国际经验，并在此基础上探讨合适制度框架的设计具有重要的理论和实际意义。

2．制度安排框架

不同国家依赖不同的制度安排控制地方政府借贷和对地方债务进行监管，在某些情况下也可能同时采取多种方法。图1显示不同制度安排框架的基本特征。

尽管市场约束存在缺陷，但是，在任何国家地方政府举债都程度不同地依赖于市场约束。对于市场规则对地方政府举债约束的程度，一方面取决于市场成熟的程度，另一方面主要与举债的方式有关，国际经验中存在两种模式：西欧的银行贷款模式和北美的市政债券模式。

⑴ 市政银行贷款。这种方式的约束能力相对较弱，主要特征包括：(i)市政银行建立与地方政府持续和稳定的关系，这有利于需要在项目准备，融资和实施上得到帮助的小市政当局；(ii)市政银行起到代理监管的作用，但是，除了在大量贷款下，这可能是无效率的；(iii)市政银行运作以捆绑服务和捆绑价格为特征。在某些情况下，市政银行拥有很少或没有关联银行业务，金融违规规定迫使它们只能像商业银行一样实施贷款，市政当局也被限制只能得到短期贷款。

⑵ 市政债务市场。这种方式的约束能力相对较强，主要特征包括：(i)以竞争为基础，而不是客户关系。每一债券都受制于竞争性要价，这为大的、基础好的市政发行者带来大量存款。然而，对于没有经验的小地方政府，贷款需求很难得到满足。当然，“结合信用”方式在满足较低信誉地方政府的融资需求上也可能成功，比如美国建立的国家债券银行，通过国家以较高的信用等级发行债券获取资金，并通过购买地方政府的债券将资金转贷给它们。(ii)以公共监管为基础而不是代理监管。其信用价值取决于市政金融信息的公共披露。(iii)来自市政债券的捆绑服务在市政债券市场上是分类交易的。市政当局可以决定获得来自不同机构而非市政银行的咨询服务。且能以竞争性要价为基础来购买，因此降低了项目成本。

在市场规则约束方面，银行贷款模式和市政债券模式都有改进的空间。然而，从长远上看，随着地方政府实行公共监管和披露实践要求有效率的债券市场运作，市政债券市场模式的作用能够变得更加显著突出。它的优势在于其内生的机制，能够促使地方财政的透明化。

从上级政府控制和监管的角度分析，这些不同的制度安排框架可以总结如下：

⑴ 弱控制（或者纯粹市场规则约束）框架：这种类型的控制，上级政府不直接参与地方政府借贷的任何事务，相反地，它依靠市场力量来确保地方债务的管理，控制和纪律化。为使这一控制系统有效运作，必须满足一定条件，包括：自由和公开的金融市场，地方债务和偿还能力信息的可获得性，没有上级（中央）政府救援的预期。采用这种方法的主要国家有芬兰，法国，葡萄牙，西班牙和美国等。但是，发展中国家通常不能满足这些条件。

⑵ 直接行政控制框架：上级政府直接控制地方政府的借贷，包括限制债务规模和外部借款，审批特殊投资项目。这种方法被诸如澳大利亚、加拿大、爱尔兰、日本、西班牙、英国等发达国家和诸如阿根廷、玻利维亚、智利、哥伦比亚、印度、墨西哥等许多发展中国家所采用。优点是上级政府能更好的控制总体的国家债务水平，包括外部债务水平。缺点是这种方法降低了地方政府根据地方情况制定投资决定的自治性。

⑶ 合作控制框架：地方政府借贷的限制由上级政府和地方政府协商确定。一项协定在有关总体赤字目标，收入和支出增长，对地方政府债务的控制等方面达成。这里有来自发达国家的例子，如在加拿大，市政府是受省级规定和省级部门或机构的直接行政审批过程限制的。但是，这要求政府间具有有效的合作。在缺少合作的情况下，比如哥伦比亚的经验表明这种方法是不能阻止过度债务的。

⑷ 基于规则的控制框架：地方政府的行为由宪法，法律或规章所明确的多种规则界定。这些规则可能明确对允许借款水平、债务偿还能力的限制、规定限制借款的类型（如资本项目）以及其它限制。这种方法是透明的，它对所有地方政府都一视同仁。但是，它激励了地方政府通过设计安排以避免或逃避规定，如将当前支出重新分类为资本支出、建立非预算机构甚至政府自有企业、依靠欠款偿还债务等。这种方法能否成功取决于对遵循规则的监控能力。

国际经验表明，对于地方借贷，依赖于多种控制方式可能是更好的选择，而用以规则为基础的方法再辅以有效的控制是避免道德风险的有效方式。在那些地方政府缺乏财政透明和还款能力的国家，借款规则可以再辅以分层级控制。西班牙借款权力非对称分权的经验表明，在那些地方政府能更好公开披露金融信息的国家，市政债务市场应该得到发展，特别是对城市地方政府。另外，美国市政模式的失败经验表明市政破产法可能是进一步控制道德风险问题的可行方式。

3．地方政府债务管理应遵循的原则

尽管制度安排不同，不同国家在地方政府债务管理方面基本上都遵循一些基本原则：

（1）“黄金法则”。即在经济运行周期，政府借贷只能用于投资，而不能用于当前（消费）支出。这个原则是由政府经常性支出和资本性支出所提供公共产品的性质决定的。根据公共财政理论中收入取决于支出需要的原则，经常性支出作为当期公共产品的支出，其融资的方式只能当期收入。黄金法则在实际应用过程中，通常通过平衡预算规则实现。比如，在美国，所有地方政府都要求平衡预算；在德国，地方政府仅可因为投资目的而举债；在西班牙，短期借贷只可以可用于现金流转的需求，长期借贷只可用于公共投资项目；在法国，政府不可为经常性支出或已有贷款融资，但区域及地方政府在决定资本性支出举债规模方面有很大的自由度。有些国家对地方政府举债的控制更加严格。例如，澳大利亚1999年1月通过了一个“内部”稳定公约，此公约有助于确保各级政府赤字总水平不超过3%。

（2）“可持续投资原则”。即在经济运行周期，公共部门的净债务占GDP的比重必须控制在稳定和谨慎的水平。在实际应用过程中，通常通过对借款的法令限制，对债务设定最高限度，不救援规则和有关不遵守规则的条款等实现。在大多数国家，贷款总量被严格控制。比如，在德国，债务大小必须与其财务能力成正比；西班牙对偿债花销的总量也有类似限制。为了可持续投资，不仅要考虑显性债务，还需要考虑隐性和或有债务，比如公务员养老金负债、地方政府拥有银行的不良贷款、对政府企业借款的担保、预算外活动的负债、与非公共部门合作产生的负债以及没有在预算制度中体现的负债等等。

（3）“市场约束与上级（中央）政府控制相结合原则”。国际经验还表明仅依赖其中一项控制可能是不够的。例如，在美国，即使将所有地方政府都要求平衡预算这项要求写入宪法，其对借款的实际限制作用也是有限的。通常这一要求只适用于财政预算，但不包括社会保障和资本支出。在某些情况下，这一要求只是指事前制定的预算方案，而非实际的预算；另外，还可能存在其它免责条款，包括预算外的资金来源。因此，必须通过有效的市场纪律实现约束政府举债。在德国，预算法案具体规定了在何种情况下地方政府能够实施借款。地方政府的举债受制于现金流量需要和州(L?nder)政府的审批，但是在实践中，L?nder法案的制定和应用都存在缺陷，比如投资要求是在事前而非事后具体规定的，并且对什么构成投资的解释是有弹性的。西班牙是另一个采用多种方法来控制地方借款的例子，它同时采用了市场方法，基于规则的控制和合作控制。此外，财政部的批准一般也是地方借款所要求的，但也有一些例外，包括那些由自治社区组成的地方政府。

国际经验表明，违背地方举债的原则，可能产生严重的后果。实际上，各种因素都可能导致债务危机，发展中国家和发达国家都不例外[1],而所有这些国家在危机发生前都没有小心地监控不断恶化的财政状况。显然，这些问题的解决既需要通过市场的完善实现，也需要来自中央政府对地方债务的监管和控制。

4. 国际经验

（1）美国

美国的方式总体上可以描述为市场约束。在美国，多数地方政府被宪法或条例禁止出现预算赤字。然而，多数州及地方政府被允许发行长期贷款，这些贷款可投资于公路、下水道系统或排水工程等基础设施建设。这样做的原因是，当前税收不一定与当前支出的需求相匹配。事实上，地方政府有各种各样的债务工具。除一些特殊情况外，州和地方政府均可贷款。州和地方政府可直接参与资本市场，发行债券。在资本市场中，地方政府比其他贷款者更有优势，这是因为政府不会对投资地方政府债券所得的利息征收联邦所得税。因此，州和地方政府比其他债券发行者所负担的利息要低。资本市场对州和地方政府所发行的债券具有约束作用，这是资本市场的优势之一。如果市场觉得地方政府不合理地发行了一笔数额巨大的债券，并且偿还机率似乎很小，那么发行债券的政府所要支付的利息就会上升，债券的吸引力也就不那么大了。与此同时，由于经济不景气或财务状况不好（包括负债水平已经很高的情况）而造成的较低评级也会使发行债券的政府所要支付的利息上升。债券保险是资本市场的又一优势。投资者如果购买了经过保险的债券，那么即使地方政府无法偿还本金及利息，保险公司也会向其支付这笔款项。

（2）加拿大

加拿大的方式总体上可以描述为市场约束与行政控制的结合。在加拿大，省级政府贷款可以用于各种用途，国家对省级债务没有任何内部或外部控制。但是，市级政府一般被禁止贷款，除非市政府能确保此短期融资可保证当前资金需求而且在下一财年的预算中必须要偿还这笔贷款。然而通常情况下，地方政府为市政基础设施融资都会采取长期贷款的方式。虽然大城市的市政府至少可以直接去资本市场融资，但通常情况都是市政府通过省里的某一机构贷款，然后这些为市政府提供贷款的省政府机构来确保他们发行的债务会被偿还。这种贷款方式的主要原因之一是：市政府隶属于省政府。将市级政府贷款集中到省一级政府的主要优势是，它降低了债券购买者的风险从而使债券利率比单个地方政府发行债券时要低，这种方式对较小的市政府尤其有利。与此同时，由于规模经济的原因，这种方式会使行政成本最小化。

省政府使用补贴来减少贷款需求或帮助偿还债务在加拿大也是普遍现象。例如，省政府使用政府间转移支付来援建资本项目，引入一般利率补贴来偿还市（或地方）政府贷款或缓解贷款压力。联邦及省政府有时还会为特定项目（如环保、住房等）提供减息贷款。

（3）澳大利亚

澳大利亚的方式总体上可以描述为市场约束与协商控制的结合。上世纪80年代，澳大利亚政府禁止地方政府涉足资本市场，并通过澳大利亚联邦的贷款委员会集中控制所有的贷款。但是这种直接控制的体系并不起作用，一些州政府利用半政府机构或地方政府的职权为自己借款。由此而来的贷款以收入的名义出现在州政府的固定资产账户中，结果就像印度地方政府的隐形负债一样。最终导致各级政府计划外借贷活动的增加。

1993年澳大利亚政府重组了贷款委员会，其管理及运作主要是根据自愿原则通过的协定而不是之前由立法规定的协议。改组之后，通过以本州政府的名义发行债券，各州政府的运行将更灵活，对市场的依赖也使得州政府在贷款委员会的地位及影响变得不是那么重要。根据新协议，联邦政府应当停止以州的名义借款，而州政府则应当积极促进偿债基金发挥作用以保证所有联邦政府未偿付给州政府的债务在2005－2006年间结清。贷款委员会每年的三月举行例会讨论下一年各地区贷款委员会分配的提案。根据协议的内容，贷款委员会在必须根据各州的财政状况和宏观经济的整体情况考察提案。贷款委员会的分配是衡量政府在金融市场的需求的重要标准。

作为改革的一部分，贷款委员会要求各区域提高财务报告的频率，增加财务报告的透明性，用以监督其财务活动并向金融市场提供更加可靠的信息。例如，维多利亚州政府就要求其州财务官员在向议会和公众提供的年度和半年度预算审查报告中提供风险声明，用以说明哪些因素会对本州的财政状况产生显著影响。在近十年以来，许多州的政府净债务总额都有很大幅度下降。整体而言，预期在2006－07年澳大利亚州政府债务总额占GDP比重会是－1.7％，并将会有更多的州加入净金融资产余额为正值这个行列。

（4）巴西

巴西的方式总体上更加注重规则控制。经历了多次财政危机之后，在联邦政府长期为地方政府偿付债务的情况下，巴西政府在2000年颁布了财政责任能力法令。这项法令为同时为联邦、州和地方政府财政预算计划、执行和报告制定了一套总体框架。法令要求持续公共财政的结构性调整并控制公共负债。该法令主要由以下三项准则构成：（1）总体目标和对特定财政指标的限制；（2）违反法令时的纠正机制；（3）处罚机制。显然，巴西的财政责任法令采用事前规则和合法的处罚以促使有着强大政治权利的州政府官员们审慎理财。

更特别的是巴西的财政责任法令还包括以下一些规定：

（i）对支出的限制：联邦政府薪金支出（包括社会安全福利，养老金，及付给分包商的支出）不能超过其净收入的50％，州及以下政府不能超过其净收入的60％。行政、立法和司法部门的人事支出设有单独的上限。

（ii）借款上限：实际比率由各级政府的参议院根据单独的法规设置。目前的债务支出的上限是州和地方财政总收入的13％，地方政府净债务上限为其财政收入的1.2倍，州政府则为2倍。如果地方政府债务突破过了上限，超过上限的部分需要在一年之内付清。州（及地方）政府借款需事先获得中央银行的批准并由参议院决定通过。政府官员任期结束前180天之内禁止政府进行任何借贷，这项禁令适用于州内所有辖区包括联邦地区。

巴西财政责任法要求为实现收入、支出和债务三项目标执行多年预算。虽这些三年目标是由参议院而不是财政责任能力法设定的，但对地方政府遵守责任法的监督和对违规的处罚程序起到一定的管理作用。该责任法同时还要求所有各级政府的财政预算过程需要公众参与。其他附加条款还包括根据预算法而制定的与总资本支出相关的借款上限。根据关于债务活动和与收入相关的未付债务余额的相关法规，财政责任法还设置了附加的借款上限。州政府的年度预算必须与其多年预算计划和联邦政府的财政金融计划保持一致。另外，责任法还规定与财政责任法相违背的借款和劳务合同为均为无效的。

尽管《财政责任法》给巴西带来了许多重要的财政变化，其中一个最重要的变化就是中央政府禁止州和地方政府实施未来财政紧急援助。这一政策迫使地方政府实行财政巩固计划。根据该法，如果债务偿还超过净收入13个百分点，州和地方政府必须保证收支平衡。经过四年的贯彻实施，《财政责任法》促进了巴西的财政调整，债务和赤字比率降低。截至2001年，27个州里只有21个州没有依从赤字比率，大部分州都尽力对包括养老金在内的人员开销进行了调整。然而，由于高额的人员开销，支出减少的压力对一些州的基础设施建设及社会事业投资产生了负面影响。尽管存在这些缺点，人们还是预期巴西的《财政责任法》将会加强州及地方的财政谨慎。

（5）阿根廷

阿根廷的方式总体上可以描述为规则控制，但是并不成功。在阿根廷，宪法规定联邦政府对“外债的使用”负责，并且省政府可在宪法规定范围内将债务责任外包。地方政府贷款的用途被限制在各个省份宪法或者组织法所规定的范围内。20世纪90年代，一些省份自行承担债务，状况逐渐恶化。面对日益恶化的预算不平衡，和逐渐增长的债务，阿根廷政府在1999年颁布了地方政府财政偿债能力法。除了致力于在2003年实现预算平衡外，该法令还限制了支出的增长；促进多元年度预算体系的实施；建立反经济循环周期的财政基金并实施透明的公共财政措施。然而，每年非财政公共部门的赤字仍然持续突破上限。2001年，阿根廷政府根据预算法修订了财政偿债能力法，将预算平衡的实现延期到了2005年并放宽了赤字上限。根据阿根廷宪法中对省政府权力的规定，以上法令并不适用于各省政府。但是，该法令在一定程度上促进了个省政府制定本省的财政责任能力条例。一直以来阿根廷中央政府一直在帮助省政府解决其债务负担，因此，省政府实施财政责任能力法令就显得尤为重要。即使如此，全国24个省中仍有10个省没有通过财政责任法令，其中包括布易诺斯威利斯和其他几个大省，这几个省的经济占国民经济的一半以上。到2000年，只有5个曾经许诺实现预算平衡的省最终兑现了承诺。事实上，阿根廷人一向不太遵守规则，虽然24个省中有16个省对政府举债额度有限制，但在2000年只有10个省的政府债务是在规定的额度之内。实际上，即使严格执行财政责任能力法令，在阿根廷现行的脆弱的制度体系下，其财政问题仍然无法有效的解决。仅有少数几省通过财政责任能力条例、对已通过法令的不遵守以及制度设计的不完善都是财政责任能力法令无法改善地方政府间财政秩序的原因。根据2001年达成的联邦协议，如果某些省级政府达到特定要求，国家政府就会承接此省级政府的债务作为交换，进而形成省级政府对国家政府负债的状况，这种状况被称为“债务转换”。因此，阿根廷省及地方政府的债务被分布在一个比银行还庞大的系统中。

广泛的国际比较表明，对于地方政府举债控制合适模式的选择，通常取决于市场的约束能力和预算约束的严格程度。市场的约束能力弱，通常需要更加严格的举债规则进行控制。如果地方政府对于转移支付的依赖程度高，往往有上级（中央）政府救援的预期，预算约束的程度较弱，即使市场的约束能力高，上级（中央）政府的控制依然非常重要，但是往往可以采取比完全基于规则的控制更加灵活的方式，比如行政控制、协商控制的模式。高市场的约束能力、硬预算约束的情况下，弱控制也许是一个选择。低市场的约束能力、软预算约束的情况下，即使完全基于规则的控制仍然可能无法控制地方政府过度举债甚至财政危机。

5. 进一步的讨论：预算、赤字及债务

勿庸置疑，市场是重要的地方债务制约机制。但是，单纯依靠市场机制不能完全控制地方过度举债。当决策者未能将政府项目的真实成本内部化时，地方政府将会陷入过度的支出及无限制的举债之中。例如，通过政府间转移支付及贷款来为地方政府提供资金将会破坏政府服务的成本和收益之间的关系。此外，地方政府还会觉得中央政府将会把他们从财政危机中解救出来。在这种情况下，地方政府没有动力去抑制支出或控制举债。在这一系列问题中经常提到的软预算约束通常在以下情形中出现：政府间财政系统以高度转移支付依赖为特征；地方政府收入自治权低；地方政府举债自治权高；中央政府对不解救政策不能很好地执行。

（1）地方政府赤字和预算约束

一般而言，国家通过基于规则的控制、行政控制以及市场约束等方法的综合使用来控制地方政府的举债、加强地方政府预算约束。在发展中国家，财政规则逐渐成为建立财政约束体系的重要政策工具。如果规则设计得很完善并能严格执行，那么它们将会成为非常有力的政策工具。特别是在拉丁美洲的一些国家，它们近期在国家及地方政府层面都已开始实行这种财政规则。虽然这些国家的经验还没经历太长时间，还不足以得出确定的结论，但是可以初步表明，财政规则有助于解决不同层级政府财政政策协调问题，并能改进预算管理，提高透明度。

国际上有以下多种方法来加强地方政府预算约束。

（a）正式赤字及财务规章：赤字及财务规章的主要例子来源于欧盟国家，它们受到《马斯特里赫特条约》以及后来的《稳定与增长公约 (SGP)》的约束。

（b）　  平衡预算或赤字规章：（i）平衡政府收入与支出（即：禁止政府举债）或限制政府赤字在GDP的一定比例之下；(ii)平衡结构性（或经周期性调整后的）收入与支出或限制结构性（或经周期性调整后的）赤字在GDP的一定比例之下；(iii)平衡经常性收入与支出（即：仅允许为资本性支出融资而举债）。

（c）　  债务或准备金规章：(i)限制总（或净）政府负债存量占GDP的比例；(ii)预算外应急资金准备金的目标存量占年支出的比例。

使用欧元的国家不得不致力于谨慎的财政政策。《马城条约》规定：除个别临时原因外，成员国须将一般政府赤字保持在GDP 3%以内，政府总债务须控制在GDP 60%以下。债务超过规定上限的欧洲货币联盟成员国必须首先致力于减少债务。违反《马城条约》上限规定的国家可能会处以罚金。通过使成员国致力于中期“接近平衡或者盈余”的财政状况并建立监督机制(SGP)。作为监督机制的一部分，每年，成员国必须向欧盟部长理事会提交未来四年的财政政策计划(ECOFIN)。理事会将对这些计划是否符合SGP以及健全的公共财政而发表意见。这些计划仅包括了象征性目标，鲜有具体细节。例如，它们可能没有说明收入与支出之间的平衡是怎样被打破的。不同于《马城条约》，理事会对于背离“接近平衡或者盈余”目标并不采取制裁。在《马城条约》和SGP的范围内，国家可以依据本国国情制定财政政策[2]。具体地说，奥地利社会民主党要求各级政府在内部分配马斯特里赫特条约规定的赤字额度，并在联邦政府和州政府之间建立比例贡献机制为可能出现的超额赤字承担付款。各州的地方政府则共同承担赤字责任，其所需付金额将从地方政府分享联邦收入的份额中扣除。这样一套包括罚金在内的监督和执行体系是在所有相关部门的一致同意下产生的。德国通过《国内稳定公约》加强了财政计划委员会的作用。公约规定：各级政府都有责任避免“超额赤字程序”，以及公开赤字减少的总体目标以达到“接近平衡”。然而，不遵从财政计划委员会建议的政府并不会受到任何制裁。1999年，意大利启用《国内稳定公约》，要求地方政府减少赤字及债务。在区，省，市不同级别的地方政府中开展三年计划总调整。调整与各自的总支出水平成比例。债务偿还不得超过收入25%的规定依然生效。最终，倘若意大利受到《马城条约》制裁，罚金将由未达目标者分担。2003年，西班牙实施了新预算稳定法，该法规定各级政府必须在规划，批准，实行三个层面上保证预算平衡或盈余。该法还加强了预算报告规定，尤其是地区级别的报告。

大多数的财政专家认为维持宏观经济稳定是中央政府的职责，尽管利用财政政策来维持宏观经济稳定需要各级政府协调各自的财政政策，尤其是在联邦制国家。美国有多种法律规定各州应保持预算平衡。有些州规定州长必须向立法机关提交一份平衡预算；有些规定立法机关只得通过平衡的预算；有些规定财政年度年终必须保证预算平衡。与仅实行形式上事先平衡的州相比，要求事后平衡的那些州，拥有更好的财政纪律以及更快的财政调节。实际上，美国的州政府则必须在经济不景气时压缩政府支出和/或提高税率，即使理论上这一时期应当降低税收并增加公共产品的支出的。澳大利亚的各个州并没有相关的法律来限制政府财政赤字，但是，一项被广泛接受的政治共识认为各州政府有义务维持财政平衡。这项君子协定为州政府在困难时期实行赤字政策提供了所谓的可能性与灵活性。巴西财政责任法强调制裁比如怀柔、罚款、弹劾、监禁。这些都是由财政犯罪法规定的。这些法律制裁既有针对机构的也有针对个人的。不服从法律比如不遵从人员上限、债务上限以及透明公开要求、违反政府责任法的合同或者管理决策不具有效力的州政府会遭到多种限制：新信贷业务的限制、自由支配转移支付的限制、以及联邦担保的限制。个人层面上如政府官员可能被处以罚款。超过借款或人员支出上限可能导致责任官员遭到年薪30%的罚款。其它违法行为可能使州长或市长遭到弹劾。他/她可能失去5年内在公共部门就职的权利，甚至被监禁和罚款。这些制裁同样适用于违反债务上限者。违反这些法律条款的行为，尤其是雇佣和解雇人员者，可能导致3个月到4年的有期徒刑。

墨西哥是一个没有诉诸财政责任法而实现了地方政府财政纪律高水平的联邦国家。同阿根廷，澳大利亚，加拿大，印度和美国的地方政府一样，墨西哥各州拥有独立于中央政府的宪法保障，这使得墨西哥中央政府不能像巴西一样推行自上而下的财政责任法。但是，墨西哥运用财政部门规章制度以达到州政府财政纪律，并颁布由自治立法机关监测的有关联邦财政程序的公共法令。经历了1995年金融危机和几番地方政府的财政紧急援助，墨西哥中央政府通过立法来限制地方政府实施财政紧急援助。2000年，当局为防止地方政府过度借款，建立了以市场为基础的“事先”机制；与此同时，给没有财政紧急援助记录者提升信用等级。墨西哥影响地方借款的财政监管结构主要由四部分组成：（i）联邦政府不得随意进行转移支付，更不能由相关官员自行决定；（ii）联邦政府不得对以“收入分成安排”形式偿付的债务做担保，即要求各州同其债权人自行承担债务抵押的金融风险。（iii）地方政府债务根据常用的信用风险上限而定，以限制其不能履行债务责任时所带来的财务风险等级，以此方式，预示州债务状况的评估便同其他债务基于相似的准则；（iv）银行之于地方政府贷款的资产风险权重与国际债信等级相关，商业银行和发展银行可以预先知晓各州所承担的财务风险。就可实施性而言，墨西哥的方法似乎规定了事先事后控制机制。尽管墨西哥没有由上到下的财政责任法，州政府却有动力做好资产负债表和财政预算以吸引债信评级机构，借款人及选民的眼球。这与有效实施从上而下的财政责任法带来了同样的预期效果。即便如此，财政责任法的诸如透明性，中期财政管理等特点还是有益于墨西哥各级政府的。

（2）地方政府债务财政紧急援助

国际经验显示财政紧急援助通常是地方政府为了解决财政危机才施行的[3]。在很多情况下都会发生财政紧急援助的需要。比如没有借款上限；收入自主水平低而支出自主水平高；支出职责分配不明确；政府拨款缺乏规则；地方政府权力或者过于强大或者过于弱小；州、地方政党缺乏纪律约束；中央政府缺乏对采取不救助地方政府政策的承诺。这些情况表明财政紧急援助可归因于缺乏良好的政府间体制，因此需要按章程办事，加强财经纪律以及提供相关可靠的法律保障。

财政紧急援助会使得地方政府大肆花费和借款，因为地方政府相信倘若发生财政危机，中央政府会给予它们紧急援助的。事实上，财政紧急援助不仅在阿根廷，巴西，墨西哥这样的新兴国家中发生，像澳大利亚，德国，意大利，西班牙和瑞典这样的发达国家里亦有出现。在阿根廷，省级负责人从整个国家的财源角度来预计事后援助。超过限额的省份可从非正规转移支付，中央政府的假设债务以及本省银行的超支输出得到帮助。巴西各州依赖州有银行为赤字提供资金，而联邦政府最终为这些银行承担坏账。德国的两个州在一次财政危机中接收了转移支付以减少债务重担。然而，分析表明这两个州并没有因此而使债务减少；他们仅是增加了与转移支付相应的旨在减缓负债的支出而已。俄国联邦政府对喧嚷独立财政的地区给予优惠财政协议。从另一方面看，它也给中央政府提供了调整州财政结构的机会，比如通过国有企业私有化、消除补助、采取使其政治上不受欢迎的措施等。例如，二十世纪八十年代早期纽约市财政危机期间，纽约州长任命的财政控制委员会代表整个州拥有对税收及政府支出做出决策，纽约州保证了纽约市的债务偿还，保证了纽约市财政逐步恢复正常，但是在此期间没有实施财政紧急援助。