意大利公务员培训管理体制及其可借鉴之处

　　    一、意大利公务员管理体制

　　意大利政府分为四级：中央、大区、省、市。全国公务员有336.6万人左右，其中教师有100万左右。公务员范围包括：各级政府、公共行政管理、财政税务、军队、警察、司法、外交、公共科研、各级学校、医疗卫生系统及其他公共事业单位的所有工作人员。2001年颁布的第165号法律在公务员管理方面作出了专门规定，包括工作职责、合同、工资、假期等。工作合同4年签一次，2年讨论一次加薪问题。

　　（一）公务员管理与时俱进

　　意大利公务员管理是随着认识的提高而变化的。公务员是在法律规定下行使公共职能的人员，制订政策规则和开展公务活动都必须符合法律规定，因此以前意大利录用公务员往往优先考虑法律专业。十九世纪七十年代，意大利财政出现了一些危机，使得公众意识到公务员也要有工作成果，而不只是制订政府规则。公众开始思考哪些公务行为能够为人民服务，因此行政机关文化发生了变化。八十年代以前，看重的是公务员的机关工作经验，公务员必须逐级晋升，所有新录用人员都必须从最低级职员做起，即使是专业人员。八十年代以后，观念再次转变，认为企业工作经历与机关相应级别工作经历等同，例如银行的处长可以应聘到机关任处长。

　　通过竞争按成绩选任公务员的制度在意大利的出现已经是当代的事了。1972年，意大利政府进行了第一次尝试，但因行政机构中保守势力不愿放弃高级公务员的选任权而以失败告终。1984年，意大利政府进行了第二次尝试。为了避免招致强烈抵制，规定只对10%的高级公务员职位进行考试选拔，应试者必须是公务员，拥有9年以上行政工作经历并得到其所在单位的批准。直到1993-1994年，通过竞争按成绩选任公务员的制度才通过法律正式确立起来(1993年2月3日的法律和1994年4月4日的政令)。

　　（二）考试制度占据重要位置

　　意大利宪法第97条规定，只有通过公开招考才能成为公务员，考试由各级政府部门自主组织，包括笔试和面试。例如，职校教师由大区、省招考，小学教师由国家统一招考。报考有一定的学历要求和专业要求（美国所有人都可报考，没有学历要求），初、中、高级公务员的学历要求各不相同，一些初、中级职员高中学历即可（应聘门房还必须是失业者），高级公务员必须是大学学历。意大利录用的公务员中，法律、经济、工程、建筑等专业的学生较多。近年来，随着经济全球化的转变，对高级公务员的要求也越来越高，高级公务员必须懂外语和对外交流知识。新录用人员试用期6个月，考核合格后转正。

　　公务员增资加薪必须参加内部组织的考试，晋升职务也要通过相关考试来决定，资历只占较小比例的分值，只有少数公务员可由政党扶持直接晋升。内部晋升时，公务员的长期工作经历可认可超过大学文凭。

　　（三）业绩评价采用双重考核

　　年度考核包括部门考核和个人考核。意大利有专职机构检查考核部门业绩，各部门主管要提交工作报告，对照年初计划检查完成情况，社会公民也参与评分，按照工作提前或延后完成，预算节余或超支等情况加分或扣分。个人也要提交工作报告，由主管对个人工作业绩进行考核评分。

　　二、意大利公务员培训的主要特点

　　意大利公务员制度比较完善,公务员培训起步较早,形成了一整套完备的公务员培训运作模式和方法。培训考察中我们感到,其在公务员培训方面主要有以下一些特点:

　　（一）培训与人事管理有机结合

　　将培训制度与激励制度挂钩，是西方国家公务员培训制度的一大特点。意大利公务员的录用、转任或晋升晋级等,一般需要事先经过一定时间的培训,形成了“培训——就职——再培训——晋升”这样一个循环上升的机制,以确保每个层次公务员队伍素质的优化与提高。

　　在意大利，80%左右的新录用人员必须参加专业培训后才能上岗，培训由各级政府人事部门下设培训处（科）负责（部分考生已经达到了上岗标准，就不需要经过培训）。不同级别的公务员参加相应的培训后才具备晋升职务、加薪晋级的条件。例如，经济警察任警官10年以上，考试合格后参加高级警察学院学习（20人/年），然后才能晋升高级警官。

　　意大利法律规定，所有劳动者都要参加一定的培训，每名公务员每年有150小时工作时间的培训权利。各级政府每年的培训计划根据财政收入和培训需求而定。

　　公务员的培训与录用、转任和晋升晋级紧密相连，使培训具有不可或缺的重要地位。在对878723名公务员的调查结果显示，2007年有530051名公务员（占60.32%）参加了培训，每个部门的参与率都超过了12.5%。

　　          表一  2007年各部门参训率统计表

　　                         表二  2007年各部门各级别公务员参训率统计表

　　政府如果组织开放式培训时，大学生等社会人员也可以申请参加培训，但并不是每年都有开放式培训。开放式培训为那些想进入公务员队伍的人员提供了较好的学习机会，从而在竞聘中具有某种优势。

　　（二）培训体制健全有效

　　意大利建立了政府部门、行政学院、普通院校和私人公司相结合的培训体制。各级政府都有专门机构负责培训工作。除此之外，意大利针对不同级别的公务员建有不同的行政学院和学校。1957年，按照法国国家行政学院的模式建立了直属总理府的高级公共行政学院（SSPA）。该校最初是对部级领导和中央国家机关、监督机构的高级公务员进行在职培训的机构。1972年起，开始对通过考试录取的学生进行硕士教育，并培训希望进人高级公务员序列的在职公务员。但该校没有任何垄断权，不能影响政府各部对高级公务员的直接招聘，也不能保证毕业生的工作去向和职务。从这个角度看，该校更类似于法国的巴黎政治学院。SSPA具有教育培训和研究两方面的职能，可为政府部门提供咨询服务，拥有独立财务和自主权。政府新高管初始培训和公务员长期培训是SSPA最重要的任务，SSPA通过培训需求观测站和公共行政培训年度报告来监控培训。SSPA在罗马等5个地方建有分院，且都拥有专业图书馆，有些图书馆还是欧洲文献中心。

　　另外，弗迈兹行政学院（Formez）负责大区、省级公务员的培训，地方高级公共行政学院（SSPAL）负责市级公务员的培训。Tagliacarne学院负责意大利全国商会行政官员的培训。意大利安全部、财政部还有专门的警察学校、财经学校，培训警察、财政干部。

　　意大利公务员培训的途径有三种：一是参加有关政府部门组织的培训，如财政部、教育局等都开设一些专门的培训课程。二是参加政府委托培训机构举办的培训。例如，佛罗伦萨市各政府部门向市政府提出培训申请，市政府筛选后决定组织哪些委托培训。三是选修学校课程。公务员想了解哪方面的知识，经批准后可以到院校选修相关课程，费用由单位支付。例如，维罗纳大学有1年半的硕士培训班，公务员周六、日参加学习。

　　意大利公务员培训机构性质虽然不尽相同,但其经营运作方式却是大同小异,基本上都是采取市场化模式。从培训项目的争取,培训课程的设置,到培训对象的开发,大多是以市场运作的方式进行的。各培训机构注重资源配置,讲求培训的质量和效益,严格进行培训成本核算。为了追求培训效益的最大化,积极建立健全以竞争、择优、效率为先导的培训管理机制,推行培训项目的招投标机制。

　　（三）高级公务员培训重点把握

　　原则上，意大利高级公务员每年的空缺职位一般通过两种途径来填补。一种是“外部竞考”，即面向社会公开招聘。这种竞考由政府各部门自行组织实施，故也称之为“部门竞考”。高级公务员每年70%的空缺职位由这种竞考填补。其中50%的职位预留给组织竞考的公共行政部门。参加外部竞考者必须是公共行政部门或其他部门中具有5年以上干部资格的人。意大利最著名的高级公务员部门竞考是:外交部的外交学院的入学竞考、司法部的法官竞考、财政部的财政督察竞考和内政部高等学校的入学竞考。

　　第二种途径被意大利人称为“课程竞考”，即培训性竞考。竞考者必须拥有学士学位，且年龄在35岁以下。它基本上是以法国国家行政学院的竞考为模式的，但考试的难度较低，次数较少。竞考者只要在2次笔试和一次面试中获得成功，即可进人高级公共行政学院接受为期2年的培训并享有一份政府奖学金。高级公共行政学院每年录取的学生多于高级公务员职位空缺数的30 %。在2年的培训结束时，高级公共行政学院的学生必须经过一次高难度的“期中考试”。内容是一篇论文，一次笔试和一次“晤谈式”面试，以及在校期间的日常表现考核。“期中考试”的成功者进入半年的工作实习期。实习后进行最后的毕业竞考。毕业竞考的内容是提交一份与有关专家在讨论会上研讨的论文。

　　意大利中央政府规定，内部晋升高级公务员（如处长）的岗位培训分为两个阶段：第一阶段，拟晋升职务的公务员参加100多小时的理论培训；第二阶段，第一阶段的优秀学员可以参加600多小时（约6个月）的培训，其中1-2个月为实习和考察，培训合格的公务员才具备晋升资格。

　　（四）培训课程设计讲求实效

　　意大利公务员培训的目标都是提高参训人员的能力,而不只是知识的更新,或者简单工作技能的获取。把培训工作与人才开发、组织发展紧紧地结合起来,成为一种实现人与组织协调发展的有效机制。围绕着组织和个人行政能力的提高,意大利以公共管理为公务员培训的重点,课程涵盖了法律、行政、管理、经济、信息技术等多个方面。意大利公务员培训工作不仅着眼于地区、国家的发展,也着眼于欧盟社会、国际社会的大背景,具有宽广的国际视野。为了适应经济全球化和欧盟一体化的要求,意大利把各级政府和欧盟方面的法律法规列为重要的培训内容,在培训课程中占有相当大的比例。意大利公共行政培训年度报告中，共记录了35000门课程。

　　除了面向所有公务员开放的一般性课程外,更多的培训是根据受训对象特殊需要量身定做的课程。例如，维罗纳市政厅2008年的培训课程有：信息化、合同法、环保、交际能力、管理等。通过建立自主择训机制,设立培训模块和培训菜单,把组织计划调训与培训对象自主择训有机结合起来。意大利各级政府也积极在网络上开设课程，供公务员培训学习。

        表三  2007年各部门参加有关项目培训的时间比重（％）

　　（五）培训实施科学有序

　　意大利公务员培训一般分为培训需求调查、制订培训计划和方案、组织实施培训和效果评估4个阶段。

　　制订培训计划的前提是做好培训需求调查。需求调查时会提出许多问题，了解哪些部门最需要培训，最需要什么课程。综合组织需求和个人需求后，得出期望的结果，再结合财政预算、法律变化等参考因素对调查结果进行评估，测算这项培训对组织或个人的发展的重要程度，如果不培训将发生什么后果等，并根据重要程度评分，得出培训需求评估报告，即需要对哪些人员进行哪些培训，制订出切实可行的培训计划。

　　    2003年，意大利公共行政部长签署了一项法令，要求各部门根据培训需求分析，每年制订一个培训计划。从调查情况看，有的部门做到了，也有的部门还没有落实。                                     表四  2007年有关部门培训计划制订和执行情况表

　　依据培训计划，制订出详细的培训方案，包括目标、课程、方法、教师、时间、地点等，然后由一个团队密切合作组织实施。实施过程中注重监控，做好4个方面的管理：教师管理、学员管理、教学配套管理和结果管理。教学中，还及时根据即时的结果和反应进行适当调整，以保证培训目标的顺利实现。

       表五  意大利高级公务员参加相关培训的时间比重（％）

　　意大利高级公共行政学院开发了一套培训过程管理系统软件（GES.FOR），对从需求调查到效果评估的整个培训过程进行管理，涉及每个阶段的有关参与者，每一步骤一个模块管理，进而生成培训数据库，可根据项目、时间、参与者、关键词等进行分类查询和统计，避免了重复工作和手工操作。

　　（六）培训评估全面深入

　　培训结束时，一般会通过问卷调查、考试等方式评估培训的效果。意大利在培训评估方面形成了一套比较完整的体系,制定了具体的培训评估标准和流程。培训评估除了对学员在培训阶段的受训结果进行评价外,还特别强调追踪性评估,即在培训结束一个时期后,对受训对象在实际工作中的表现、绩效等作跟踪调查。意大利的公务员培训评估分为四个层次：一是学员满意程度评估,二是学员掌握程度评估,三是组织满意程度评估,四是公众满意程度评估。其中,第三层次评估是在培训结束后,通过电话询问或抽样调查,考察学员回到工作岗位后,行政效率和水平是否有所提高。第四层次面向社会公众,即公众对经过培训后的政府公务员所提供的行政服务的满意程度。

　　另外，还要对培训进行整体绩效评估。其中，包括对工作人员的评估。将每项工作的投入进行量化评估（虽然不能完全精确），以便科学安排每个人在各个培训阶段上的工作和工作量，更经济地分配人力资源。

　　        表六  培训工作人员各阶段工作量情况表

　　绩效评估要对成本效益进行分析，了解培训在成本节约或价值增长方面的绩效，以及在哪个方面浪费了太多的人、财、物。如果培训后工作成本可能上升，但是公众满意度上升了，培训也是有效果的。

　　       表七  培训前后成本效益变化表

　　（七）培训方式方法灵活多样

　　针对培训内容、培训对象、培训规模、培训时间的不同,采取不同的培训形式,运用各种培训技巧,强调学员的参与,在互动中解决问题、提高能力。其中既有传统的讲授式培训,也有研讨式、咨询式、教练式、作业式以及网络培训等多种多样的培训形式。开放式、参与式学习培训正在被越来越多的人所欢迎，意大利越来越多地采用理论学习与实习相结合的方式，通过实地培训解决实际问题。例如,意大利“地区经济发展”的培训,是以做项目的形式完成的。

　　随着计算机和网络技术的日渐成熟,政府信息化管理服务程度逐步提高,意大利一方面加大了实施公务员信息技术培训的投入,另一方面推广以网络技术为核心的现代化培训手段。意大利高级公共行政学院推出了网上图书、杂志、会议、教材, 实施案例教学。网上案例都是现实生活中发生的真实现象。学员通过E —learning 的方式提交作业, 参与模拟练习, 举办研讨和论坛; 教师通过E —learning 进行辅导和答疑, 通过网络提交和批改作业(每个教师在网上辅导15 —20 名学员, 承担1 —2 门指导课) 。同时, 还在网上招聘培训公务员需要的专家教授, 并建立了专家数据库。依托网络多媒体技术平台,加大在线培训、远程培训的力度,方便了学员学习,拓展了公务员培训的规模。

　　（八）培训投资保障有力

　　意大利人认为，培训既是一种需要也是一种权利，培训支出是投资。1994年，意大利公共雇员协定规定，培训费应占工作人员工资总额的1%。各级政府每年都有公务员培训的经费预算。欧盟也有经费支持成员国的公务员培训。公务员参加培训只需要支付20欧元的培训税。在实际执行中，一些部门的培训投资超过了1%的要求，另一些部门则没有达到要求，造成差距的原因主要是每年财政收入和培训需求的变化。

               表八  2007年培训投资统计表

　　调查还显示，许多情况并不与费用增加正相关。2007年，培训费用上升了4%，但是参训人数却下降了2.4%，计划培训小时减少了8.6%，实际参训小时下降了18.7%，这是培训的难题。

　　三、意大利公务员培训的启示

　　2008年7月16日，全国干部教育培训工作会议对新一轮大规模培训干部工作作出了部署。做好新一轮大规模培训财政干部工作，必须紧紧围绕党中央的新思路和新要求，始终把改革创新作为提高教育培训质量和效益的不竭源泉，形成充满生机活力的现代干部教育培训体系。意大利公务员培训经验给了我们有益的启示，值得学习和借鉴。

　　（一）创新培训激励约束机制，激发干部参训的内在动力

　　干部教育培训只有制定了相关的激励约束政策，才能使培训效果得到根本的保证。公务员人事管理与培训紧密相联并相互补充是意大利公务员培训的主要特点。其它欧洲国家也有类似方式，如法国采取竞考、培训和任命一体化的方式来完成招聘过程，英国则采取竞考、培训和选任分开的方式，但无论如何，没有竞考和培训，就没有最终的选任，招聘也就不可能完成。另外，职前培训制度使文官能够更好地履行职责。因此，借鉴意大利经验，可采取政策促学、时间保学、培训与使用相结合等措施，通过建立干部任职资格制度、干部继续教育培训制度、干部学习情况登记制度、培训项目自我申报制度，完善学分制度、督学制度、考核制度等，建立内在与外在相结合、激励与约束共同作用的干部教育培训动力机制。健全干部教育培训与干部管理部门沟通协调机制，把干部教育培训作为培养干部、发现干部、考察识别干部的重要渠道，把干部的参训情况作为干部选拔任用的重要依据，促进培训和使用有机结合。

　　（二）坚持重点突出原则，抓好领导干部培训

　　从学习考察中，我们了解到，意大利对高级公务员培训有特殊要求，培训时间长而且考试严格。正是这样的严格而且具备竞争性的培训要求，决定了意大利高级公务员培训积极性很高，也保证了其具备较高的决策能力和领导能力。从表二可以看出，意大利高级公务员参训率基本上领先于普通干部。而在我国，司局级以上领导干部往往忙于日常事务，无暇顾及培训，而约束力较强的党校学习又偏重于政治理论学习，因此许多领导干部缺少业务知识和能力提升方面的培训机会，尤其是一些转任到陌生岗位的领导干部急需知识更新培训。为了提高领导干部的执政能力和水平，有必要采取更加强有力的措施，使领导干部上岗前能够抽出一段时间接受系统培训。

　　（三）坚持按需施教原则，大力加强需求调研

　　在学习考察中，我们感到意大利的培训需求分析工作比较务实有效。培训需求调查和分析是培训质量保障的基础。符合党的事业需要和干部成长需要，是干部教育培训工作的生命。因此，要牢固树立按需培训的理念，把组织需求、岗位需求和干部本人需求有机结合起来，努力做到科学发展需要什么就培训什么，干部成长缺少什么就补什么。只有这样，财政干部教育培训工作才能受到干部的欢迎，才有旺盛的生命力。要健全培训需求调查和分析机制，在拟订培训计划时，广泛征求干部所在司局、干部本人的意见；在举办重点培训班时，将培训需求调查作为前期准备工作的必要环节；在日常办班过程中，采用问卷、座谈、访谈等多种方式调查干部需求，以实现需求调查的常规化。

　　（四）坚持注重能力原则，科学设计培训方案

　　意大利公务员培训都着眼于政府工作的实际需要, 设计培训方案和开发核心课程，注重解决实际问题。培训不是系统的学历教育，它的特点就是针对性强，注重提高干部解决实际问题的能力。一个好的培训班，应该是理论和实践紧密结合，鼓励学员带着问题参加培训，提供条件让他们与教师、同学深入交流探讨，并通过深入思考，寻求用新理论、新知识破解难题的途径和方法。坚持学以致用原则，在培训之后增加一个重要环节，由学员制订一个应用于实践的计划或方案，推动培训成果的应用。遵循干部成长规律，适应提升干部素质和能力的需求，还需创新培训课程体系，充实完善培训内容。岗位培训应把提升能力和综合素质的课程进行提炼，不同层次各有侧重，适当减少知识学习，突出工作方法和思维方式的培养；同时根据社会形势、经济发展和财政改革的需要，不断更新每一级岗位培训的内容。

　　（五）适应成人学习特点，创新培训方式方法

　　2004年以来，全国财政系统已在岗位培训等中逐步应用了参与式培训方法，受到了财政干部的热烈欢迎。适应中央对教育培训改革的要求，必须遵循干部学习培训规律和特点，适应现代教育培训发展趋势，不断创新培训方式方法和手段，在改进讲授式教学的同时，广泛运用案例式、研究式、体验式、互动式、模拟式等培训方法。在岗位培训上，逐步实现由按干部级别设置为主向按课程类别设置为主转变，试行分专题、分阶段培训，灵活安排学习。2008年，财政部新录用人员岗位培训采用了危机处理技巧专题培训方式，反响非常好。在网络培训方面，意大利中央政府电子培训计划要求1/3的政府培训通过电子网络完成。干部教育中心以及山东、河北、北京、江西等财政部门在网络培训系统建设上取得了一些成功经验，下一步要充分利用现代化教学手段，改进完善财政干部网络培训管理系统，科学设计课程体系和分配学分值，加强教学课件开发，整合全国财政系统网络平台，大力推广网络培训，提高培训的覆盖面、便利性和优质培训资源利用率。另外，也可以象意大利一样，鼓励公务员业余参加学历教育，提高公务员学历水平和综合素质。

　　（六）坚持精细化管理，提高培训管理水平

　　意大利公务员培训注重环节管理，高级公共行政学院的培训管理系统给我们留下了深刻的印象。干部教育培训是一个系统工程。从管理要素角度看，涉及到班次类型、教学内容、教学方式、教学管理、学员管理、后勤服务等众多方面。从流程角度看，则包括拟定计划、设计方案和日程、聘请授课教师、落实考察项目、实施教学计划、评价教学效果、开班、结业等许多环节。干部教育培训中的任何一方面、任何一个环节出问题都会影响整个教学的有序运行和最终的教学质量。按照科学发展观的要求，有必要健全强化精细化管理保障机制来提升培训质量，从细节入手，完善管理制度，从培训需求调查到培训评估等各个环节加强管理。

　　（七）建立干部自主选学机制，扩大培训的自由空间

　　意大利在公务员培训中，力求做到组织调训与个人选择相结合。贯彻以人为本的科学发展观，也要求在保证组织调训的前提下，逐步增加干部自主选学的比重，给干部创造自主参训的机会。一是在组织调训过程中，充分考虑干部的学习需求，适当扩大干部自主报名参训的比例，使培训更有针对性；二是充分发挥网络培训自主选课平台的作用，设置好政策法规、业务知识、文化素养和专业技能类课程，使各级干部能根据自身工作和职业发展的需要选择培训课程和自主安排学习；三是定期发布培训信息，为干部提供选学菜单，逐步做到制度化、规范化。通过建立干部自主选学机制，在满足组织需求的基础上充分考虑个人的学习意愿和需求，从“要我学”向“我要学”转变，充分调动学员参训的积极性。

　　（八）探索成人培训规律，加大培训研究力度

　　通过对意大利公务员培训的学习比较，我们认为应进一步加强服务于操作层面的培训研究工作。对培训工作不断进行理性分析，在实践基础上的思考、研究、总结、提炼，探索成人培训规律。一是加强对培训模型，特别是能力素质模型的研究和开发。能力素质模型应该是以财政工作的战略发展为基础，根据财政干部的岗位需要确定，明确在这个岗位上的干部需要具备什么样的能力，以便于有针对性地进行培训。二是加强对培训课程的研发，加大分类培训的研究力度，为分专题培训奠定基础。三是加强培训工作的流程建设。明确操作流程和要点，使每个培训管理人员心中都有同样标准的“路线图”，这样可以确保培训质量不因人员变动而降低。